关于《中华人民共和国烟草专卖法(草案)》的说明

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编下册》第2217页（3570字）

国家烟草专卖局局长 江明

委员长、各位副委员长、各位委员：

我受国务院的委托，现就《中华人民共和国烟草专卖法(草案)》(以下简称《烟草专卖法(草案)》)作如下说明：

一、立法的必要性

我国自1982年对烟草行业实行集中统一管理和1983年国务院发布《烟草专卖条例》建立烟草专卖制度以来，对扭转烟草行业盲目发展的混乱局面，促进产供销协调发展，满足消费和增加积累，起到了积极作用，取得了显着成效。1989年，烟草行业实现税利240亿元，比实行专卖制度前的1981年75亿元增长了2．2倍。1982年到1989年的8年间，烟草行业累计实现税利1241亿元，比实行专卖制度前8年(1974年到1981年)的375．5亿元增长了2．3倍。但是还存在一些突出问题，不能适应我国烟草行业的发展和在改革开放形势下加强烟草的行政管理和监督的需要。

(一)烟草制品是一种对人体健康有一定危害的特殊商品，不能随便生产、任意流通，国家应对其生产和经营实行严格的管理和监督。目前，世界上大多数国家，特别是发展中国家，都对烟草制品的生产和经营加以严格控制，其中许多国家是通过立法的形式，确立了专卖制度。我国是烟草生产和消费的大国，从建国后烟草行业发展过程的经验教训看，亦有必要通过国家立法来巩固烟草专卖制度。

(二)为了限制烟草制品的生产和消费，世界上大多数国家(包括我国)对烟草及其制品课以重税，体现寓禁于征的政策。为保证高税政策的顺利执行和防止国家财源的流失，需要由国家立法来加以保障。

(三)与其他国家相比，我国实行烟草专卖制度的时间还很短，过去制定的一些条例、规定和办法，已不适应发展变化的形势需要，应作较大修改。

(四)烟草实行专卖制度的目的，就是为了适当限制烟草消费，保护人民健康，维护消费者利益，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，保证国家财政收入。但是，目前烟草专卖管理缺乏必要的强制措施，这就需要国家通过立法来强化烟草专卖管理。

二、起草经过

1987年，国务院要求国家烟草专卖局起草《烟草专卖法(草案)》。在国务院法制局的参与下，国家烟草专卖局在总结实施《烟草专卖条例》及其施行细则等专卖法规经验的基础上，参考一些国外烟草专卖管理的做法及有关资料，起草了《烟草专卖法(草案)》。在广泛征求各省、自治区、直辖市烟草专卖局和司法部门以及国务院有关部门的意见后，又邀请全国人大法工委、高法院、高检院、社科院法学所、工经所、国务院法制局和高等院校的一些法律专家进行论证。先后八易其稿。

1988年12月，国务院法制局召集20多个有关部门，对《烟草专卖法(草案)》进行座谈，征求意见。

1989年4月，我局就《烟草专卖法(草案)》的有关情况，分别向全国人大财经委和法工委的领导同志作了汇报。领导同志指出，烟草实行专卖以后，取得了可喜的成绩，但也存在一些问题，要通过制定《烟草专卖法(草案)》，加强烟草专卖管理。

根据各方面意见修改后，《烟草专卖法(草案)》经1990年4月24日国务院常务会议讨论并原则通过。会后，又进一步作了修改，现提请全国人大常委会审议。

三、本法的主要内容

本法共分十章四十八条，主要对我国烟草专卖的立法目的、适用范围、烟草专卖制度、烟草专卖品的管理，各级烟草专卖行政管理机构的法律地位、职责，及违反本法应负的法律责任等作了规定。

四、几个问题的说明

(一)关于国家烟草专卖局的职能

由于烟草制品是一种特殊商品，对其管理比一般商品更要严格。国家实行烟草专卖制度，设立国家烟草专卖局及地方各级烟草专卖局，对全国的烟草专卖实行统一领导、管理和监督。国家烟草专卖局是代表国家对烟草行业实行专卖管理和监督的行政管理部门。目前，由于政企合一的管理体制，烟草行业产供销各环节存在一些问题不能及时予以制止和处理。在《烟草专卖法(草案)》论证会上，专家们指出，国家烟草专卖局的地位、职能和作用应突出和加强，这样才能加强烟草行业内部管理。这是搞好烟草专卖的重要措施之一。为此，根据国务院批准的国家烟草专卖局的“三定方案”，在《烟草专卖法(草案)》中将“烟草专卖管理机构”单列一章，明确规定了其职责。

(二)关于违章案件的管辖权问题

国家烟草专卖局既是烟草专卖的行政主管机关，同时也是烟草专卖法规的行政执法机关。因此，各级烟草专卖局对违反烟草专卖法规的案件拥有当然的管辖权。但在实践中，常常出现与有关行政管理部门职权交叉、重复处罚的现象。为明确烟草专卖局与各有关部门的职权范围，《烟草专卖法(草案)》中规定，烟草专卖局负责检查监督烟草生产和流通领域执行专卖法的情况，查处违法案件，各级公安、工商、物价等有关部门应在各自的职权范围内配合烟草专卖局做好烟草专卖管理工作。

(三)关于计划外生产卷烟问题

近年来，我国的卷烟生产一直产大于销。烟草实行专卖以前，烟草行业盲目发展、重复建设十分严重。实行专卖后，使烟草行业的产供销基本协调发展。但在现行财政体制下，烟叶、卷烟税收的大部分留在地方，致使一些地方对国家计划外生产卷烟异常热心。这也造成了与大厂争原料、争设备，使名优卷烟原材料供应紧张，低次烟充斥市场，不仅国家财源大量流失，而且使质量低次的卷烟对消费者的健康造成更为严重的影响。为此《烟草专卖法(草案)》对卷烟的生产管理作了严格规定。

(四)关于烟草专卖品的范围

1983年发布的《烟草专卖条例》，对烟草专卖品范围规定较窄，随着科学技术的发展和人们消费习惯的变化，原有规定已不能适应烟草行业的发展。如近年来，滤咀烟的比例已大幅度增加，因此有必要将生产滤咀烟的重要原料之一的烟用滤咀材料规定为专卖品；同时，通过几年来的实践证明，烟草专用机械、卷烟纸以及香料烟、白肋烟等也必须纳入专卖管理。

(五)关于烟草进出口管理问题

目前，我国市场上流通的外国烟，除以寄售等方式进口的部分外，大量的是通过非法途径进入我国的。这部分外烟严重扰乱了国内卷烟市场的正常秩序，使国家税收大量流失。为强化烟草进出口管理，《烟草专卖法(草案)》规定，进口烟草专卖品，必须经国家烟草专卖局审批并实行烟草专卖许可证制度。对旅游系统少量经营的免税烟，除仍按原规定进口外，在境内经营，必须领取烟草专卖许可证，并接受烟草专卖局的管理和监督。对保税的烟草专卖品，应存放在烟草公司设置的烟草专卖品保税仓库内。

(六)关于维护消费者利益和健康问题

在现阶段，禁止人们吸烟还不现实，但吸烟确对人体健康有一定影响。为维护消费者利益和对消费者健康负责，《烟草专卖法(草案)》规定，限制未成年人吸烟，禁止向未成年人出售烟草制品，提高烟草制品质量，降低焦油及其他有害成份含量；严禁非法制售手工、冒牌卷烟；烟草制品必须使用注册商标，必须标明焦油含量级和标注“吸烟影响健康”的警句等。

我们相信，《烟草专卖法(草案)》经人大常委会审议通过后正式公布实施，必将对维护我国的烟草专卖制度，促进烟草行业产供销协调发展，适当限制烟草消费和减少对人体健康的危害，维护国家和消费者的利益，产生深远的影响。

我的说明完了，请予审议。