关于中华人民共和国森林法(试行草案)的说明

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编下册》第2353页（5503字）

国家林业总局局长 罗玉川

现在提请审议的中华人民共和国森林法(试行草案)，是遵照国务院领导同志的指示，由国家林业总局起草的。在起草过程中，我们征询了国务院有关部门和各省、市、自治区林业部门的意见，并在全国林业局长会议上进行了讨论。根据各方面提出的意见，作了多次修改。现就一些主要问题作一说明。

(一)

森林与国计民生关系极大。它不仅是国家建设和人民生活需要的重要资源，而且对于改造自然，调节气候、涵养水源、保持水土，保障农牧业高产稳产；对于保护环境，防治污染，以及防护国土、加强战备等方面，具有重要的作用。我们应当更有效地发挥森林的这些作用，为我国四个现代化服务。

我国人口众多，森林资源少，每人占有森林面积只有二亩，大大低于世界平均十二亩的水平。森林覆盖率只有12．7%，比世界平均22%也低的很多。按平均每人占有的森林面积和森林蓄积比较，在世界160个国家和地区中，我国居于120位。而且我国森林主要分布在东北、西南等江河上游和边疆地区，不宜过量采伐。西北、华北和中原等广大地区，农业多灾低产，同这些地区无林少林有密切关系。近十多年来，全国统一分配的木材量平均每年增长速度只有1．7%，供需矛盾越来越尖锐。建国以来，在毛主席、党中央的正确领导下，我国林业建设是有成绩的，但是长期以来，我们许多领导人员对于林业的重要性认识不足，不认识林业和农业、牧业互相依存的关系，对林业抓得不紧，重砍轻造的倾向没有根本纠正，特别是由于林彪、“四人帮”的干扰破坏，造林绿化速度不快，森林破坏十分严重，全国森林资源不足、分布不均的状况没有多大改变，林业仍然是国民经济中一个薄弱环节。林业建设如不加快步伐、迅速赶上去，就会影响工业，影响农业，影响人民生活，影响四个现代化。

在华主席、党中央领导下，全党全国人民正在为实现新时期总任务进行新的长征。必须遵照华主席关于“大力发展林业”的指示，全党重视，全民动员，经过若干年的艰苦努力，把一切可能绿化的荒山荒地和“四旁”都种起树来，在气候适宜、自然条件好的地方，建设新的用材林和经济林基地，在农区和牧区，营造各种防护林，实现毛主席关于绿化祖国、实行大地园林化的宏伟遗愿。这是各级革命委员会的重要职责，是全国人民的光荣义务。

现在，遵照华主席、党中央的指示精神，总结我国建国以来林业建设正反两个方面的经验，吸取国外的有益的经验，把林业战线的具体工作路线、方针政策和重要的管理办法，用法律的形式固定下来，是非常必要的。我们认为，制定森林法将有利于进一步调动广大群众的社会主义积极性，加快造林绿化速度，加强森林的保护管理，尽快把林业建设搞上去。

(二)

森林法(试行草案)共七章、四十三条，主要内容有以下几点：

一、关于林业方针任务和森林分类

林业建设实行“以营林为基础，采育结合，造管并举，造多于伐，综合利用”的方针，是在多年生产实践中逐步形成和完善的。我国森林资源少，必须把森林的培育作为林业建设的基础，把森林的采伐利用放在森林培育这个基础之上，只有青山常在，才能永续利用。在现实工作中，并不是所有的地方都认真贯彻了这一方针，不少地方还存在着重采轻造的错误做法。建国以来，全国造林保存面积只有4．2亿亩，尚有近12亿亩宜林荒山荒地没有造林绿化；主要林区的采伐迹地，尚有1200万亩没有及时更新。因此，把林业方针和任务明确地写入森林法(试行草案)，将有利于贯彻落实以营林为基础的方针，有利于全面地完成林业建设任务。

为了加强森林的经营管理，在总则中还按其森林的不同效益，将我国森林划分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五类，以便于因林制宜地采取经营管理措施。

为了加快实现毛主席关于“绿化祖国”、“实行大地园林化”的宏伟遗愿，在总则中，还要求各省、市、自治区在每年的植树节前后，由各级领导亲自带头，组织各行各业和广大群众，积极参加植树造林活动。

二、关于林业机构和林业企业

林业是国民经济的重要组成部分，是我国社会主义建设中一项长远事业。国家和各级革命委员会应当设立专门机构，主管林业建设事业。国营林业企业和事业单位，多是跨县、跨专区、按林区自然区划建立的。根据充分发挥中央、地方两个积极性的精神，结合林业建设的实际情况，在第二章中规定了在国家统一领导下，国营林业局、林场实行分级管理。重点国有林区的国营林业局，由国家林业主管部门或由所在省、区领导。大型国营林场，由省、市、区林业部门领导。

全国现有国营林业局和木材加工、林产化工、机械修造等大中型林业企业300多个，现有国营林场3900多个。为了更好地管理这些林业企业和事业单位，在第二章中，规定国营林业局和国营林场全部实行企业管理。规定林业生产建设中的林木种子经营、调查规划设计、基本建设、木材生产、木材加工、林产化工、物资供应和机械设备制造等，都要逐步地由行政管理改为建立专业公司或联合公司，实行企业管理。

三、关于森林管理和保护

国有森林，由国营林业局、林场统一经营管理，国家早有明确规定。但是，近些年来由于林彪、“四人帮”的干扰破坏，搞乱了森林的统一经营管理。国有林区的社队和一些国营企、事业单位，为了用材方便和经营木材赚钱，不顾国家规定，大量侵占乱伐国有林。为了有利于当前拨乱反正，有利于今后的森林管理，这次又明确地写入了森林法(试行草案)。

森林在十几年、几十年的生长过程中，常常由于火灾、乱砍滥伐和病虫危害，造成严重破坏，多年的经营成果毁于一旦。因此森林保护是一项极为重要的工作。

火灾是森林的大敌。我国的森林多处于偏僻地区，很多地方根本没有道路，发生火灾，扑救十分困难。建国以来因扑火耗工3400多万个工日，烧伤20000余人、死2800余人。除了火灾连年烧毁大量森林之外，病虫对森林的危害也很严重。现在每年约有1亿亩森林发生程度不同的病虫害，由于经费、药械不足，每年只能防治3、4千万亩。近些年来，各地毁林开荒、乱砍滥伐也极为普遍，有些地方连涵养水源、保持水土等防护林和自然保护区的森林，也遭到了严重破坏。

建国以来，党中央和国务院发布了一系列护林指示、决定，1963年国务院还颁发了《森林保护条例》；在文化大革命初期，毛主席亲自批发了《关于加强山林保护管理、制止破坏山林、树木的通知》。这次在森林法(试行草案)中，根据上述条例、指示和几年来的实践，对预防森林火灾、防治森林病虫害、制止乱砍滥伐和保护稀有和珍贵动植物资源等方面作了明确规定。

四、关于植树造林

要改变我国森林资源少、分布不均的状况，必须大力植树造林，增加森林覆盖率，建设用材林和经济林基地，营造各种防护林。在第四章中，对这方面作了原则的规定。

增加森林覆盖率。森林覆盖率(即森林面积占国土面积的百分比)多少，对一个国家的国防、国民经济建设和人民生活关系极大。据科学研究观测，一个国家的森林覆盖率达到30%以上，分布均匀，就能保障农业有良好的自然条件。毛主席于1958年在《工作方法(草案)》中就指出，林业要计算覆盖面积，算出各省、各专区、各县的覆盖面积比例，作出森林覆盖面积规划。在森林法第四章中，我们根据全国森林资源普查和若干重点县的调查材料，除了规定全国森林覆盖率要由现在的12．7%增加到30%以外，还按照山区、丘陵区和平原区三种不同类型地区的现有森林和宜林地面积多少，分别规定了今后要达到的标准：山区县现有森林覆盖率19．2%，规定一般达到40%以上；丘陵区县现有森林覆盖率15．4%，规定一般达到20%以上；平原区县现有森林覆盖率5%，规定一般达到10%以上。

建设新的用材林和经济林基地。目前全国29个省、市、自治区中，有十个调出木材，两个基本自给，五个半自给，12个靠调进，国家每年要给缺材地区调拨木材1400余万立方米。我国南方地区有大量的宜林荒山荒地，那里气候适宜，林木生长快，建设新的用材林基地大有可为。

我国经济林资源也很丰富，并有广阔的发展前途。种植木本油料的好处很多：一是适应性强，可以种在山上和丘陵地带，不与粮棉争地，又能保水保土，有利于农业生产；二是一次种植，多年收益；三是生长在空气清新的山上，很少受农药和化肥的污染，油质好、营养丰富。大力发展木本油料，是改善我国人民用油的一个重要途径，是对农业的极大支援。全国现有经济林9000万亩，其中油茶林4980万亩，油桐1500万亩，核桃1500万亩，其他1000万亩。今后在经营管理好现有经济林的同时，还要积极建设新的基地。此外，核桃、油桐、乌桕等也要扩大面积，建立新的基地，还有一些木本油料的优良品种，也要积极采集、研究、培育和推广。从国外引种的油橄榄，要继续试验，在适宜地区积极发展。

营造防护林。凡是无林少林的农区、牧区、以及公路、铁路两旁、河渠两侧、海岸湖边、水库周围等地方，都要按照因地制宜，因害设防的原则，营造各种防护林。从全国范围来说，西北、华北和东北西部的万里风沙线上，有1亿亩耕地1亿亩牧场遭受风沙灾害，其中重灾县有100余个。与万里风沙线毗连的黄河中游115个水土流失严重的县，农业多灾低产，社员收入很低。为了保障这个地区58个商品粮基地县和33个牧业重点县的农牧业生产，逐步改变黄土高原的农业低产多灾面貌，必须在“三北”地区建设防护林体系。建国以来在这些地区植树造林约4000万亩，还远不适应需要。计划到1985年新造防护林8000万亩，加上现有的共达1．2亿亩，这样就可以大大控制自然灾害，促进农牧业增产。

此外，对于城市绿化，机关、部队、农场、牧场和工矿企业等单位的植树造林，对于采伐迹地更新以及加强森林抚育和改造低产林，也都做了相应的规定。

五、森林采伐利用和育林基金

森林的采伐量和采伐方式是否得当，直接关系到合理利用森林资源和森林的再生产。目前我国每年计划生产木材4000多万立米，大约消耗森林资源7000多万立方米。据在一些地区调查了解，计划外的木材生产和消耗森林资源，约为计划的两倍。森林采伐的这种半计划状态必须加以改变。因此，在第五章中，规定国家和地方的木材生产必须全部纳入国家计划。国有林，由国营林业局、林场根据国家下达的计划进行采伐。集体所有林，由林业部门向社队实行订约采伐、订约收购。

应当根据森林资源情况和国民经济实际需要，合理地确定每年的森林采伐量。现在世界许多国家，都按照森林资源消耗量小于生长量的原则，严格控制采伐量。像日本的森林覆盖率达到66%，但每年进口木材，不肯多采伐森林。这次规定以县或国营林业局为单位，按照每年森林采伐量小于生长量的原则确定采伐量。

我国1953年建立育林基金制度以来，对保证森林更新、造林、抚育和保护等需用资金的稳定，促进林业生产的发展，发挥了积极作用。为使育林基金更有保证，管理使用更加合理，这次根据各方面提出的意见对现行办法作了一些修改。例如，过去不分木材的品等，每立方米木材、每百根毛竹一律征收十元育林费，这次改为按照木材、竹子和林产品的售价征收。再如，为了加强育林基金的管理使用，保证专款专用，在森林法中规定了由国家银行实行监督。

六、关于奖励与惩罚

为了保证森林法的贯彻执行，必须加强社会主义法制，严明奖罚。对造林、育林和护林有功的予以奖励，对侵占、滥伐和毁林的予以处罚，以教育和约束人们守纪遵法，逐步树立爱林植树的社会风尚。

在奖励方面，规定了精神鼓励和物质奖励两种。在处罚方面，规定了纪律处分、经济处罚和法律制裁三种。在起草奖惩这一章条文时，我们结合林业生产实际情况，参考了国家对这方面的有关规定，政法等有关部门给予了很大帮助。