全国人大法律委员会关于《中华人民共和国森林法修正案(草案)》审议结果的报告

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编下册》第2338页（4138字）

全国人大法律委员会副主任委员 李伯勇

全国人民代表大会常务委员会：

八届全国人大常委会第二十八次会议对森林法修正案(草案)进行了初步审议。会后，八届全国人大法律委员会和法制工作委员会将草案印发各省、自治区、直辖市和中央有关部门征求意见，法律委员会、环境与资源保护委员会和法制工作委员会还联合邀请中央有关部门进行座谈，听取意见。八届全国人大法律委员会于1998年1月8日召开会议，根据常委会组成人员和环境与资源保护委员会的审议意见以及各地方、各部门的意见，对草案进行了审议，提出了修改意见。姜春云副委员长最近在安徽进行调查研究，召开座谈会，征求对森林法修正案(草案)的修改意见。本届全国人大法律委员会于4月8日、21日召开会议，对草案再次进行了逐条审议。环境与资源保护委员会的负责同志参加了会议。法律委员会赞同上届法律委员会的审议意见，认为森林法对保护、培育、合理利用森林资源和加快国土绿化发挥了重要作用；但是，随着经济和社会的发展，森林资源的保护、管理、开发利用等方面都出现了一些新的情况，为了进一步保护和发展我国的森林资源，需要对现行森林法进行必要的修改；修正案(草案)基本上是可行的，同时，提出了一些修改意见，主要有：

一、修正案草案第一条规定，在森林法第三条第二款“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。”后，增加规定，“经国务院批准确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地，由国务院林业主管部门登记造册，核发证书。”

有些常委委员、环境与资源保护委员会和有些地方认为，修正案草案增加这一规定是必要的。有的常委委员和地方认为，国务院有关主管部门可能根据增加的这一规定上收对国有森林资源和国有森工企业的管理权，主张不增加这一规定。环境与资源保护委员会建议，国务院林业主管部门对国家所有的重点林区的森林、林木和林地的登记发证，应经国务院授权。法律委员会认为，作为特别规定，国务院林业主管部门可以对国务院确定的国有重点林区的森林、林木、林地登记发证。修正案草案对森林法第三条第二款的修改，只对国务院确定的国有的重点林区的森林、林木和林地的登记发证问题作出规定，不涉及国有森林资源和国有森工企业的管理体制问题，国务院有关主管部门不能根据这一款的修改作出改变国有森林资源和国有森工企业的管理体制的规定，国有森林资源和国有森工企业的管理体制应由国务院规定。因此，建议同意修正案草案第一条增加的规定，根据环境与资源保护委员会的意见对这一款的文字作适当处理，修改为：“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权，并报国务院林业主管部门备案。国务院确定的全民所有的重点林区的森林、林木和林地，国务院可以授权国务院林业主管部门登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。”(修改决定草案第一条)

二、修正案草案第二条规定，在森林法第六条中增加一项，作为第六项，“(六)建立防护林和特种用途林生态效益补偿制度。”

有些常委委员和地方提出，建立森林生态效益补偿制度十分必要，但是草案的规定过于简单。因此，法律委员会建议单列一款，作为第六条第二款，并修改为：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”(修改决定草案第二条)

三、修正案草案第三条规定，增加一条，作为森林法第十三条：“森林、林木可以转让；林地使用权和林木可以作为合资、合作造林、营林的出资或者合作条件。具体办法由国务院规定。”

有些常委委员和地方建议增加规定，林地的使用权也可以转让，但森林、林木、林地使用权可以转让的范围应当规定清楚；环境与资源保护委员会和有的部门提出，本条规定的转让不得改变林地的用途并须遵守森林法关于森林采伐的规定。因此，法律委员会建议将这一条修改为：“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：(一)用材林、经济林、薪炭林；(二)用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；(三)用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；(四)国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。”“依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。”“除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。”“具体办法由国务院规定。”(修改决定草案第三条)

四、修正案草案第四条规定，第十五条改为第十六条，修改为：“进行勘察设计、修筑工程设施、开采矿藏，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照土地管理法和国务院有关规定办理建设用地审批手续。”

环境与资源保护委员会和有些地方提出，占用或者征用林地的，除应当按照有关规定支付补偿、安置费用之外，用地单位还应当缴纳森林植被恢复费，专门用于植树造林，恢复森林资源。有的常委委员提出，恢复森林植被的工作应当由有关单位负责落实，并且恢复的森林植被面积不得少于因占用林地而减少的森林植被面积。因此，法律委员会建议将这一条修改为：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律和国务院有关规定办理建设用地审批手续，并由用地单位缴纳森林植被恢复费，专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。”(修改决定草案第四条)

五、根据有的常委委员的意见，建议将天然林纳入到自然保护区的范围内严加保护，纳入到自然保护区范围内的森林，依照森林法第二十七条的规定，将严禁采伐。因此，法律委员会建议将森林法第二十条改为第二十二条，第一款修改为：“国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区，划定自然保护区，加强保护管理。”(修改决定草案第六条)

六、修正案草案第六条规定，增加一条关于禁止、限制出口珍贵木材的规定，作为森林法第三十六条。

有些常委委员和地方建议，这一条的规定应当与我国参加的《濒危野生动植物种国际贸易公约》的有关规定相衔接。因此，法律委员会建议参照上述国际公约的有关规定，将这一条修改为：“国家禁止、限制出口珍贵树木及其制品、衍生物。禁止、限制出口的珍贵树木及其制品、衍生物的名录和年度限制出口总量，由国务院林业主管部门会同国务院有关部门制定，报国务院批准。”“出口前款规定限制出口的珍贵树木或者其制品、衍生物的，必须经出口人所在地省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核，报国务院林业主管部门批准，海关凭国务院林业主管部门的批准文件放行。进出口的树木或者其制品、衍生物属于中国参加的国际公约限制进出口的濒危物种的，并必须向国家濒危物种进出口管理机构申请办理允许进出口证明书，海关并凭允许进出口证明书放行。”(修改决定草案第七条)

七、修正案草案第十二条规定，增加一条作为森林法第四十二条：“违反本法规定，未取得运输凭证运输木材的，由林业主管部门暂扣非法运输的木材，责令限期补办运输凭证；逾期不补办的，没收非法运输的木材。”

有的常委委员提出，根据森林法第三十三条的规定，对未取得运输证件运输木材的，只应当制止，修正案草案规定增加第四十二条的法律责任规定与第三十三条的实体规定不一致。因此，法律委员会建议删去修正案草案第十二条的规定。

八、有的常委委员提出，森林法第三十九条只规定对罚款决定不服的可以向人民法院起诉，没有规定可以申请行政复议，也没有对其他行政处罚决定不服的是否可以申请行政复议或者向人民法院起诉作出规定，与现行行政诉讼法的规定不一致。根据现行行政诉讼法的规定，对行政处罚决定不服的，可以先申请行政复议，对行政复议不服的，再向人民法院提起行政诉讼；也可以直接向人民法院提起行政诉讼。因此，法律委员会建议删去森林法第三十九条的规定。这一条删去后，对行政处罚决定不服的，将自动适用行政诉讼法的规定。

此外，还对草案作了一些文字修改。

保护我国的森林资源还有一些具体工作问题，可以由国务院和有关省级人大及其常委会制定法规，加以规范。在实际生活中还有些侵犯承包造林者的合法权益等问题，可以通过加强执法监督，加以纠正。

法律委员会已按上述意见提出关于修改《中华人民共和国森林法》的决定(草案)，建议全国人大常委会审议通过。

修改决定草案和以上意见是否妥当，请审议。