全国人大法律委员会关于《中华人民共和国草原法(修订草案)》修改情况的汇报

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编下册》第2368页（4150字）

全国人大法律委员会副主任委员 王茂林

全国人民代表大会常务委员会：

九届全国人大常委会第二十九次会议对草原法(修订草案)进行了初步审议。会后，法制工作委员会将修订草案印发各地方、部门及部分企业、有关院校、研究机构征求意见。法律委员会、农业与农村委员会、环境与资源保护委员会和法制工作委员会联合召开了中央有关部门、企业和专家的座谈会，听取意见。法制工作委员会还就有关问题赴四川、西藏进行调查研究，听取意见。法律委员会于10月10日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对修订草案逐条进行了审议，农业与农村委员会、环境与资源保护委员会和国务院有关部门的负责同志列席了会议。10月18日法律委员会再次进行了审议。法律委员会认为，总结草原法实施的实践经验，进一步健全、完善草原保护、建设和利用等方面的法律制度，充分调动农牧民保护和合理利用草原的积极性，改善草原生态环境，实现草原的可持续利用和畜牧业的健康、稳定发展，对现行草原法进行修改是必要的。同时，对修订草案提出以下修改意见：

一、一些常委委员、农业与农村委员会、环境与资源保护委员会和地方、部门、专家提出，草原的概念涉及草原法的适用范围，本法应当对草原的概念作出界定。因此，法律委员会建议在修订草案第二条中增加一款作为第二款，将这一条修改为：“在中华人民共和国领域内从事草原规划、保护、建设、利用和管理活动，适用本法。”“本法所称草原，是指天然草原和用于畜牧业生产的人工草地。”

二、有些常委委员和专家提出，草原不仅是与畜牧业生产有必然联系的重要自然资源，同时还是重要的生态系统，并有一定的独立性，考虑到当前我国草原沙化、退化严重，草原监督管理薄弱的实际情况，建议将本法第八条关于由“畜牧业行政主管部门”主管草原监督管理工作的表述修改为由“草原行政主管部门”主管草原监督管理工作。因此，法律委员会建议将修订草案第八条第一款、第二款修改为：“国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。”“县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。”同时，对相关条款作相应修改。这样修改并不改变国务院确定的现行草原管理体制，但有利于加强对草原的保护和监督管理。

三、修订草案第二十五条规定，国家建立草原生态监测预警系统。根据有的常委委员和部门的意见，法律委员会建议在这一条第二款有关草原基本状况的动态监测内容中增加草原“自然灾害”，将这一条修改为：“国家建立草原生产、生态监测预警系统。”“县级以上人民政府草原行政主管部门对草原的面积、植被构成、生产能力、自然灾害、生物灾害等草原基本状况实行动态监测，及时为本级政府和有关部门提供动态监测和预警信息服务。”

四、修订草案第二十九条第二款对新草品种审定问题作了规定。有的常委委员、环境与资源保护委员会和地方、专家提出，从境外引进草种必须进行严格审批管理，以避免对我国草原生态环境带来不利影响。考虑到相关法律对此已有规定，法律委员会建议在这一款有关新草品种审定、推广的规定中增加“从境外引进草种必须依法进行审批”的内容，将这一款修改为：“新草品种必须经全国草品种审定委员会审定，由国务院草原行政主管部门公告后方可推广。从境外引进草种必须依法进行审批。”

五、修订草案第二章对草原规划制度作了规定。有些常委委员、农业与农村委员会和地方提出，为了加强草原保护和建设，应当进一步明确草原规划的地位和作用，并建立对草原保护建设稳定、有效的投入保障机制。因此，法律委员会建议将修订草案第三十二条修改为：“各级人民政府应当根据草原保护、建设、利用规划，在本级国民经济和社会发展计划中安排资金用于草原改良、人工种草和草种生产，任何单位或者个人都不得截留、挪用；县级以上财政部门和审计部门应当加强监督管理。”

六、修订草案第三十三条规定，草原承包经营者不得超过畜牧业行政主管部门核定的载畜量。有的常委委员和地方、专家提出，草原超载过牧是造成草原沙化、退化的重要原因，为了改变草原超载过牧的状况，不但需要明确草原载畜量标准和实现草畜平衡的措施，对违反草畜平衡制度和超过草原载畜量标准的还应规定相应的法律责任。法律委员会研究后认为，实行草畜平衡是一项保护草原的重要制度，但目前超载过牧问题在牧区普遍存在，产生原因也比较复杂，草原载畜量标准和相关管理办法尚未出台，在本法中规定统一法律责任的条件尚不成熟。可以授权有关地方人大结合本地的实际情况规定超载过牧的纠正或者处罚措施，逐步解决草原超载过牧的问题。因此，建议在修订草案第三十三条中增加一款作为第二款，将这一条修改为：“草原承包经营者应当合理利用草原，不得超过草原行政主管部门核定的载畜量；草原承包经营者应当采取种植和储备饲草饲料、增加饲草饲料供应量、调剂处理牲畜、优化畜群结构、提高出栏率等措施，保持草畜平衡。”“草原载畜量标准和草畜平衡管理办法由国务院草原行政主管部门规定。”同时，在法律责任一章中增加一条规定：“对违反本法有关草畜平衡制度的规定，牲畜饲养量超过县级以上地方人民政府草原行政主管部门核定的草原载畜量标准的纠正或者处罚措施，由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”

七、修订草案第三十五条对国家提倡在农区、半农半牧区和有条件的牧区实行牲畜圈养作了规定。有的常委委员和地方、部门提出，在牧区、半农半牧区实行牲畜圈养，改变传统的草原畜牧生产方式是一项艰巨的任务，国家对此应有一定的投入，对实行牲畜圈养的农牧民给予一些相应的补助。因此，法律委员会建议在这一条中增加一款作为第二款，将这一条修改为：“国家提倡在农区、半农半牧区和有条件的牧区实行牲畜圈养。草原承包经营者应当按照饲养牲畜的种类和数量，调剂、储备饲草饲料，采用青贮和饲草饲料加工等新技术，逐步改变依赖天然草地放牧的生产方式。”“在草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助，具体办法由国务院或者国务院授权的有关部门规定。”

八、修订草案第三十八条规定，进行勘查、开采矿藏和工程建设，确需征用或者使用草原的，须依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地手续。有些地方、部门提出，依照土地管理法规定，地质矿产“勘查”属于临时用地，不适用建设用地的审批手续。因此，法律委员会建议删去这一条中的“勘查”二字，将这一条修改为：“进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”

九、修订草案第四十三条第二款规定，禁止在草原自然保护区的核心区和缓冲区内放牧。环境与资源保护委员会和有的地方、部门提出，草原自然保护区类型较多，范围一般比较广阔，一律禁止牧民放牧，目前还难以做到。因此，法律委员会建议删去这一款。

十、根据有的常委委员和地方、专家的意见，考虑到目前对实施退耕还草的农牧民国家给予粮食等补助的政策已在执行，法律委员会建议在修订草案第四十八条中增加一款作为第二款，规定：“对在国务院批准规划范围内实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助。退耕还草完成后，由县级以上草原行政主管部门核实登记，依法履行土地用途变更手续，发放草原权属证书。”

十一、根据有的常委委员和部门、专家的意见，法律委员会建议在修订草案第五十三条第二款有关草原防火的规定中，增加有关“草原防火期”和“草原防火扑火预案”的内容，将这一款修改为：“各级人民政府应当建立草原防火责任制，规定草原防火期，制定草原防火扑火预案，切实做好草原火灾的预防和扑救工作。”

十二、修订草案第五十五条对除抢险救灾以外的机动车辆在草原行驶作了禁止性规定。有的常委委员和地方提出，牧民在放牧草场搬迁时，使用机动车辆的情况难以避免，本法对此应作出较为灵活的规定。因此，法律委员会建议将这一条修改为“除抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆外，禁止机动车辆离开道路在草原上行驶，破坏草原植被；因从事地质勘探、科学考察等活动确需离开道路在草原上行驶的，应当向县级人民政府草原行政主管部门提交行驶区域和行驶路线方案，经确认后执行。”

十三、有些常委委员、农业与农村委员会、环境与资源保护委员会和地方、部门、专家提出，我国草原面积大，草原执法任务很重，但目前草原执法机构相对薄弱，为了适应草原保护、建设、利用、管理的需要，本法应考虑现有的可行的一些做法，对草原面积较大的省区可以设立草原监督管理机构作出规定。因此，法律委员会建议将修订草案第五十六条修改为：“国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。”“草原行政主管部门和草原监督管理机构应当加强执法队伍建设，提高草原监督检查人员的政治、业务素质。草原监督检查人员应当忠于职守，秉公执法。”

此外，还对修订草案作了一些文字修改。

修订草案二次审议稿已按照上述意见作了修改，法律委员会建议全国人大常委会再次审议。

修订草案二次审议稿和以上意见是否妥当，请审议。