关于《中华人民共和国残疾人保障法(草案)》的说明

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编下册》第2827页（5254字）

民政部部长 崔乃夫

委员长、各位副委员长、各位委员：

我受国务院的委托，现就《中华人民共和国残疾人保障法(草案)》作如下说明：

根据全国人大代表、全国政协委员的建议、提案和广大残疾人的要求，按照全国人大常委会和国务院的立法计划，民政部会同中国残疾人联合会，起草了《中华人民共和国残疾人保障法(草案)》。

一、立法的必要性

残疾人是数量相当大的一个群体。据1987年国务院组织的全国残疾人抽样调查，我国有视力残疾、听力语言残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾等五类残疾人5164万，占全国人口总数的4．9%，有残疾人的家庭占全国家庭总数的18．1%。此外，还有麻风病、侏儒等其他类别的残疾人未统计在内。

残疾人是一个特殊群体。残疾人在参与社会生活时，除具有公民的一般共性，还存在特殊性。例如，在交往中辅以盲文、手语和其他工具，在教育中辅以特殊教育手段，在生产中使用必要的辅助工具，在体育中采用专门的方法和规则，在艺术中具有独特的表演方式，等等，逐步形成了特殊点字、特殊手势语、特殊教育、特殊艺术、特殊体育、特殊职业技能、特殊器具的概念、规律、方法和辅助手段。

残疾人是一个困难群体。由于残疾影响和外界障碍，残疾人在社会生活中处于某种不利地位，正常作用的发挥受到限制。例如，受教育程度低，文盲占68%，盲、聋和弱智儿童入学率不足6%；就业机会少，49%有劳动能力的残疾人尚未就业；缺乏必要的康复，有490万白内障患者、124万小儿麻痹后遗症患者和171万聋童有待治疗和语言训练；婚姻状况差，46%的成年残疾人没有配偶；生活低于社会平均水平，靠个人劳动收入维持生活的占30．2%，靠亲属供养的占67．1%，靠国家和集体救济、补助的占2．7%。我国社会已由温饱向小康水平过渡，残疾人能否跟上社会发展的步伐，与全国人民一道前进，不仅涉及5000多万残疾人，而且牵动着2亿亲属和全国近五分之一的家庭，关系到国家发展、社会稳定和生产力的进一步解放，是不容忽视的社会问题。

立法是残疾人的要求和残疾人事业的需要。随着经济、社会的发展，广大残疾人更加珍惜人生价值，渴望投身祖国建设，广泛参与社会生活的意识和法制观念增强，要求依法保障自己的正当权益，并以法律规范自己的行动。同时，残疾人事业也需要走上法制的轨道。

立法是《关于残疾人的世界行动纲领》的要求。联合国大会宣布1981年为“国际残疾人年”，确定1983年一1992年为“联合国残疾人十年”。该大会一致通过的《关于残疾人的世界行动纲领》和我国人大常委会批准的国际劳工大会关于《残疾人职业康复和就业公约》都要求：会员国必须通过立法，为达到各项目标所采取的措施建立必要的法律基础和权威。目前，132个国家和地区制定了有关法律。

因此，制定关于残疾人的专门法律，对这样一个人数多、特殊而困难的群体给以保障，并使残疾人工作法律化、规范化、制度化，十分必要和迫切。这既是我国社会主义制度优越性的体现，也是对《关于残疾人的世界行动纲领》的响应，必将在国内外产生积极影响。

二、立法基础

有基本配套的政策法规基础。我国的宪法、刑法、刑事诉讼法、民法通则、民事诉讼法、婚姻法、义务教育法等重要法律，都有涉及残疾人的条款。国务院、有关部门和地方政府，陆续制定了一系列政策和规定，特别是1988年国务院批准实施的《中国残疾人事业五年工作纲要》、《关于发展特殊教育的若干意见》、《全国残疾人三项康复工作实施方案》，有关部门制定的《残疾人劳动就业条例》、《残疾人教育条例》，明确了残疾人事业的宗旨、目标、方针，以及各业务领域的政策、规定和做法。一些省、自治区、直辖市人大常委会和政府也制定了地方性法规和规章。许多地方还做出了具体规定。

有41年残疾人事业的基础。新中国成立以后，特别是党的十一届三中全会以来，在党和政府的关怀及全社会的支持下，残疾人事业在比较低的起点上，正以较快的速度发展。进行了残疾人抽样调查，基本摸清了残疾人的状况；各级政府将残疾人事业纳入计划和预算，做出了统筹安排；各有关部门，将残疾人事业列入议程，明确了任务和措施；探索了符合我国国情的工作路数和方法；残疾人工作在教育、劳动就业、康复、文化、体育、福利、环境等各个领域取得了显着成绩。以三项康复工作为例，开展两年，已完成白内障复明307800人、小儿麻痹后遗症矫治97575人次、聋儿语言训练5667人，花钱不多，效果很好，受到国内外普遍赞誉。残疾人事业的实践和成绩表明，我国解决残疾人问题的方针、政策是正确的，做法是可行的，措施是有效的。

有社会基础。精神文明建设，对残疾人事业的宣传，增进了社会与残疾人之间的理解。各省、自治区、直辖市普遍组织了“助残日”、“残疾人活动日”。1000多万少先队员参加“红领巾助残活动”。越来越多的人认识到，理解、尊重、关心、帮助残疾人，是全社会的责任。

有残疾人的组织基础。随着中国残疾人联合会及其县以上地方组织的完善，残疾人可以通过自己的统一组织表达和维护其利益；残疾人联合会作为残疾人共同利益的代表和政府联系残疾人的桥梁、发展残疾人事业的助手，倾听、反映残疾人的意见和要求，开展服务工作，同时，从国家整体利益出发，团结教育残疾人，协调社会矛盾，为本法的实施提供了有利条件。

综上所述，将实践证明是正确的方针、政策、规定和做法，上升到法律高度加以确立的条件已经成熟。

三、起草过程

从1985年起草本法以来，学习、借鉴了国内的法律，翻译、参阅了数十万字的国外残疾人立法资料，收集、研究了建国以来国家和各部门有关残疾人事业的政策和规定，听取了残疾人的建议，多次征求地方、各有关部门和法律专家的意见，在全国人大常委会和国务院法制部门的指导下，反复修改18稿。

目前，各有关部门对本法草案已取得一致意见。

四、立法遵循的原则

第一，本法是残疾人和残疾人事业的基本法律，具有“母法”的作用，要有一定的高度、广度和时间跨度，包容各个领域，明确重要原则，解决主要问题，留有发展余地。

第二，本法是关于残疾人的特别法，要处理好公民的共性与残疾人群体特性的关系，注意各类残疾人的不同特点、需要和参与社会生活中的特殊规律。

第三，本法既要体现对残疾人的照顾和扶助，又要与我国人口多、底子薄的国情国力相适应，与国家的总体发展统筹考虑。凡存在分歧、难以执行的，不写入本法；暂时难以完全做到，但符合国家根本利益和发展方向、可以逐步做到的，采取倡导性和具有弹性的写法。

第四，本法是权益保护法与事业促进法的结合，既保护残疾人的权益，又指导事业发展；既明确义务、责任，又倡导社会公德。

五、本法的主要内容

(一)关于宗旨和名称。宪法对包括残疾人在内的公民权利作出了原则规定。对身有残疾的公民来说，面临两类问题：一是由于陈旧观念、偏见和歧视，在现实生活中忽视、侵害甚至剥夺残疾人权利的现象时有发生；二是由于残疾影响和外界障碍，使残疾人平等权利的实现遇到很大困难。因此，本法的宗旨是“平等”与“参与”。本法的内容，一是重申残疾人享有同其他公民平等的权利，并保护其不受侵害；二是采取辅助方法和扶持措施，发展残疾人事业，促进残疾人平等地充分参与社会生活。这也是国际上残疾人立法的通常做法。鉴于“保护”一词仅指“照管护卫，使不受伤害”，而“保障”一词除具有“保护”之义外，还指“起保障作用的事物”，所以本法名称选用“保障”一词。

(二)关于残疾人的范围。本法采用国务院批准的抽样调查时的残疾人定义，和国际通用说法一致。残疾的分类，各国相近，名称不尽相同。残疾的标准，因经济、社会发展水平的不同，各国宽严不一。按联合国、世界卫生组织和部分国家规定的标准，残疾人占人口的10%左右。本法保障的残疾人范围，其标准由国务院规定，目前执行国务院批准的抽样调查“残疾标准”，按此标准，我国残疾人约占人口的5%。此外，还明确了对伤残军人和因公致残人员，按国家已有优抚伤残标准和规定执行。

(三)关于特别扶助。为弥补残疾人功能和能力的不足，总结建国以来的做法，本法第四条规定了给残疾人以特别扶助的原则。

(四)关于责任。残疾人事业是社会性很强的事业，残疾人分布在各地方，有关业务渗透各领域，工作涉及各部门。做好残疾人工作，需要政府、社会、残疾人组织、残疾人家庭和残疾人共同努力。因此，本法总则中明确了各自的责任，其他章体现了多渠道、多层次、多种形式的做法。

(五)关于康复。通过医疗、工程、训练、心理等康复手段，可以使残疾人的功能得到恢复或补偿，自身能力得到增强。康复工作给社会带来的经济效益是其投入的十倍以上。本法第二章明确的康复工作指导原则和实施办法，体现了我国社会结构和传统技术的优势，注意利用现有资源，并发挥残疾人及其家庭的作用。在方法上，将现代康复技术与我国传统康复技术结合；在工作体系上，以必要的康复机构为骨干，社区康复为基础，残疾人家庭为依托；在内容上，以受益广、经济实用、简便易行的项目为重点。

(六)关于教育。本法第三章明确的主要原则：一是在教学内容和教学方法上，要针对残疾人特性和需要施教，在进行思想教育和文化教育的同时，注重身心补偿，加强自立精神、自理能力和劳动技能的培养，为其适应生活、参与社会创造条件。二是在发展方针上，以义务教育和职业技术教育为重点。三是在教育方式上，凡可以接受普通教育的残疾人，尽量进入普通学校学习，这样利用现有普通教育机构就能解决三分之二的残疾人受教育问题，可以节约大量经费。四是在特殊教育的办学形式上，采取特殊教育学校与普通学校附设特教班相结合的方式。这是一条投资少、效果好、见效快的路子。

(七)关于劳动就业。解决残疾人问题有两种途径：一种是福利救济型，另一种是劳动福利型。由国家包下来的福利救济做法，是我国财力难以承受的。我国选择了劳动福利型道路，通过优惠政策和扶持措施，扶助有劳动能力的残疾人劳动自立。这是用减轻国家负担的办法解决残疾人问题的有效途径，是我国的特色，也是国际趋势。本法第四章明确了集中与分散相结合，通过多种形式促进残疾人劳动就业的方针和做法。这里特别就分散就业加以说明。据29个省、自治区、直辖市和11个计划单列市对1437个企业事业单位的117万名职工的调查，残疾人占职工总数的0．95%。我国有些城市做出了按比例录用残疾人的规定，并明确了比例数，执行情况良好。许多国家通过立法规定按比例录用残疾人，比例在1．5%至7%之间。本法只规定了“应当选择适宜岗位，安排一定比例的残疾人就业”，未规定具体的比例数，采用了倡导性的写法。

(八)关于文化生活与福利。本法第五章、第六章明确了多年来行之有效的原则和规定。新增加了盲人可以免费乘坐市内公共汽车、电车。所以这样规定，一是考虑到盲人乘车买票很不方便，二是盲人数量不多，对公交企业收入影响不大。如1000万人口的北京市，只有5000盲人领取免费乘车证。现已有62个城市这样做了，效果很好。还有一批城市正在筹办。

以上说明，请审议。