全国人大法律委员会关于《中华人民共和国文物保护法(修订草案)》修改情况的汇报

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编上册》第1498页（4156字）

全国人民代表大会常务委员会：

九届全国人大常委会第二十五次会议对文物保护法(修订草案二次审议稿)进行了审议。会后，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织调查组赴河北、广东、上海三省、市进行了调研，听取地方人大、有关部门和专家的意见。法律委员会于4月5日召开会议，根据常委委员和各方面意见，对修订草案修改稿进行了审议。全国人大教科文卫委员会、国务院法制办、国家文物局的有关负责同志列席了会议。4月16日法律委员会再次进行了审议。法律委员会认为，文物保护法(修订草案)经过常委会两次审议和修改，已经渐趋成熟。同时提出如下修改意见：

一、二次审议稿第四条规定：“文物保护工作贯彻保护为主、抢救第一的方针，实行有效保护、合理利用、加强管理的原则。”根据一些常委委员、部门的意见，法律委员会建议修改为：“文物保护工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。”

二、二次审议稿第五条第四款第一项规定，中华人民共和国成立以来在境内出土的文物属于国家所有。一些常委委员提出，规定建国以来出土的文物属于国家所有，用意很好，但可能会影响我国对非法流失到境外文物的追索权，不利于文物保护。因此，法律委员会建议修改为：除国家另有规定的以外，“中国境内出土的文物”属于国家所有。

三、一些常委委员，教科文卫委员会提出，如何正确处理基本建设、旅游发展与文物保护的关系是目前文物工作面临的一个突出问题。一些历史建筑、文化街区在基本建设和旧城改造中受到破坏，一些地方为了旅游开发，对文物进行超负荷利用甚至是破坏性利用，这都背离了文物保护的方针。法律应对这一问题有所规定。因此，法律委员会建议增加规定：“基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不应对文物造成损害。”

四、关于国有馆藏文物的管理

二次审议稿规定，馆藏珍贵文物以外的一般文物，经主管的文物行政部门批准，可以在馆际之间有偿转让，有偿转让所得必须用于购买新的馆藏文物或者改善馆藏文物的收藏条件；对于没有馆藏价值的馆藏文物，可以退出馆藏序列，具体办法由国务院规定。对此，一些常委会组成人员提出，对国有馆藏文物的管理一定要严格，要谨防国有文物流失。我国目前文物市场混乱，国家文物档案也不健全，在此情况下不宜笼统规定馆藏文物可以“有偿转让”或者“退出馆藏序列出售”；也有的常委会组成人员提出，文物保护经费不足是长期存在的问题，但单靠政府投入远远满足不了需要。允许文物有偿转让和对无收藏价值的一般文物退出馆藏序列出售，可以促进馆际之间的文物交流，减少博物馆的库房积压，改善馆藏文物保护经费不足的状况，也可以满足社会对文物收藏、鉴赏的需求。

法律委员会经过调查研究和分析比较，认为从确保国有文物安全考虑，法律不宜笼统规定馆藏文物可以有偿转让。但对馆藏文物的管理制度也应进行适当改革，允许不再收藏的文物经过严格的批准程序退出馆藏，依照国家规定另行处理。据此，法律委员会建议对“馆藏文物”一章作如下修改：

(一)删去第四十条关于国有馆藏文物经批准可以在馆际之间进行出租的规定，修改为：“禁止国有文物收藏单位将馆藏文物赠与、出租或者出售给其他单位、个人。”

(二)将第四十条第三款关于禁止国有馆藏文物出借给非国有博物馆的规定，修改为：“非国有文物收藏单位举办展览需借用国有馆藏文物的，应当报主管的文物行政部门批准；借用国有馆藏一级文物，应当经国务院文物行政部门批准。”“文物收藏单位之间借用文物的最长期限不得超过三年”。

(三)将第四十一条第一款关于馆藏文物经批准可以在馆际之间交换的规定，修改为：“已经建立馆藏文物档案的国有文物收藏单位，经省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门批准，并报国务院文物行政部门备案，其馆藏文物可以在国有文物收藏单位之间交换；交换馆藏一级文物的，必须经国务院文物行政部门批准。”

(四)删去第四十一条第一款中关于国有馆藏文物中的一般文物如果重复品较多，经批准可以在馆际之间有偿转让的规定。

(五)将第四十一条第三款“馆藏文物退出馆藏文物序列的办法，由国务院规定”单列一条，修改为：“国有文物收藏单位不再收藏的文物可以退出馆藏，依照国家有关规定予以处置，具体办法由国务院另行制定”。

(六)增加一条规定：“依法调拨、交换、借用国有馆藏文物，取得文物的文物收藏单位可以按照文物的等级、展览所得收入以及保管、运输的实际费用等，对提供文物的文物收藏单位给予合理补偿，具体标准和管理办法由国务院文物行政部门制定。”“调拨、交换、借用的文物必须严格保管，不得丢失、损毁。”“国有文物收藏单位调拨、交换、出借文物所得的补偿费用，必须用于改善文物的收藏条件和收集新的文物，不得挪作他用；任何单位和个人不得侵占”。

五、关于民间文物私人买卖问题

二次审议稿规定，公民、法人和其他组织可以收藏从文物商店、文物拍卖企业购买的文物，以及依法继承或者接受赠与的文物，但是禁止公民私自买卖文物。对此，一些常委委员、专家提出，中国自古有民间收藏、买卖文物的传统。随着人们生活水平的提高，一些喜好收藏文物的群众希望通过市场的渠道得到文物，这已经成为一种社会需求。民间收藏活动，对于保护文物有积极意义。在规范有序、加强监督管理的条件下，可以适当放开民间文物的流通；也有一些常委委员提出，在目前情况下，是否放开民间收藏文物的流通要慎之又慎，文物流通管理不严可能给文物盗掘、走私等犯罪活动提供可乘之机。

法律委员会经过调查研究和分析比较，认为随着改革开放近二十年的发展变化，文物管理体制需要作适当调整：在总体上加强文物保护的同时，文物市场在加强管理和监控的基础上可以适当放开使之有序进行。因此，法律委员会建议对民间文物私人买卖问题作如下修改：

(一)在第四十五条中增加一项合法收藏文物的渠道，即公民可以通过“个人之间购买或者交换”的方式取得文物，并增加规定，分民、法人和其他组织依法收藏的文物“可以依法流通”；同时对公民、法人和其他组织不得买卖的文物作了明确规定。

(二)将第四十八条第三款“禁止文物购销经营单位和经营文物拍卖的拍卖企业以外的公民、法人或者其他组织私自买卖文物”的规定，修改为：“除经批准的文物商店、经营文物拍卖的拍卖企业外，其他单位和个人不得从事文物的商业经营活动。”

六、关于文物拍卖问题

二次审议稿第五十条规定，设立经营文物拍卖的拍卖企业，除应当符合拍卖法规定的设立条件外，还应当审查是否符合国务院文物行政部门规定的经营文物拍卖的拍卖企业的总量、布局。对此，教科文卫委员会、一些常委委员、部门提出，目前我国的文物拍卖企业有160多家，过多过滥，致使假冒猖獗、赝品很多，也助长了文物盗窃和走私，建议对经营文物的拍卖企业进行严格限制和管理。因此，法律委员会建议修改为：“经营文物拍卖的拍卖企业，应当取得国务院文物行政部门颁发的文物拍卖许可证，由省、自治区、直辖市人民政府负责管理拍卖业的部门审批”。

七、关于拍卖文物的优先购买权

二次审议稿第五十四条规定，国有文物收藏单位对拍卖的文物享有优先购买权。拍卖价格确定后，国务院文物行政部门指定的国有文物收藏单位所委派的代表可以宣布购买意向，并在七日内作出优先购买决定。一些常委委员、地方、部门提出，国家应当享有对拍卖文物的优先购买权，但在拍卖价格确定后才宣布购买意向，七日内作出购买决定，不符合拍卖法所确立的公平原则，不仅对其他竞买人不公平，也不利于保护文物所有人的权益，执行起来会发生不少问题。因此，法律委员会建议修改为：“国家对拟拍卖的珍贵文物享有优先购买权。文物行政部门在审核拟拍卖的文物时，可以指定国有文物收藏单位购买其中的珍贵文物。购买价格由文物收藏单位的代表与文物的委托人协商确定”。

八、关于法律责任

一些常委委员、教科文卫委员会、部门、地方提出，二次审议稿关于法律责任的规定在结构上比较零散，不够集中，针对性不够强；有些内容与刑法等相关法律也需要协调一致，建议予以调整。法律委员会经过研究，对“法律责任”一章作了适当修改和完善，针对目前文物管理、保护和利用中经常发生、比较突出的破坏文物及其管理秩序的违法行为，按照违法行为的主体、性质、危害程度等作了归类，使之在内容上更有针对性，在结构上更清晰，并与刑法等相关法律相衔接，以利于本法的贯彻执行。

此外，还对修订草案二次审议稿作了一些文字修改。

修订草案三次审议稿已按上述意见作了修改，建议全国人大常委会继续进行审议。经过第二十七次常委会审议后，是否提请本次会议通过，法律委员会建议视审议情况再定。

修订草案三次审议稿和以上意见是否妥当，请审议。