Zoning

出处：按学科分类—政治、法律 法律出版社《牛津美国法律百科辞典》第688页（5950字）

在美国局部土地控制使用的一种最普遍的方式是分区制。其他的一些方式还包括再划分控制，筑房法典，建筑法典，历史遗产保护和美化环境，自然风景资源保护(如海滩区域)。局部土地控制使用方法的是牢牢地建筑在治安权的基础上——为了保护健康、安全、道德和人民福利而进行控制的一种权利。在大部分管辖区域中，这种权利通过已有的法律由州政府固有控制权的储蓄器委托给当地政府的各个职能部门。

分区制和治安权的历史 在美国历史上城市区域划分发展得非常晚，但也可追溯至几个世纪前。实际上，土地控制使用可追溯到17世纪的英国。美国殖民地在土地控制方面使用了广泛的法律，而不仅限于减少普通法上的妨碍行为，其中有些控制是通过建筑物法律的形式出现的。一些注释者表明，美国早期的通过使用限制性的契约来管理土地的土地使用规章是后来公共控制法的基础。早在1909年，最高法院就维持了关于建筑物高度的土地使用限制。自1900年后，地方分区制中出现了大量的关于土地使用的控制。在联邦成立的第一个世纪中，大量的土地、占主要地位的农业经济和对私有财产权利的坚定信念几种因素相结合将大部分土地使用的争议局限在了那些所谓的妨碍行为中。但是是治安权而不是一般普通法意义上的妨碍行为，是土地使用的控制牢牢建立的基础。

1916年，纽约市率先颁布了第一部综合性的分区制法令，虽然早在10多年前洛杉矶和波士顿就已经出现了发展尚未成熟的该类法令形式。纽约分区制法令根据允许的土地使用方式、最小的地块面积、允许的建筑物最高层度将该市划分为不同的区域。最高法院在1926年关于欧几里德村诉安布勒房地产公司(Village of Euclid v．Ambler Realty Co．)一案的判决中维持了当局在治安权项下可以使用分区制，并且公布了标准区域划分权力授予法给予土地使用控制一个强有力的推动力。美国商务部散播的标准区域划分权力授予法的草案以及其被美国十几个州使用的事实是土地使用控制在全国推广的原由。该法是当时的国务卿赫伯特·胡佛任命的顾问委员会的产物；该法的最早印刷版本(1924)卖了超过5．5万册。到了1923年，208个自治市，拥有2200万居民，占了美国人口数的40%，采用了分区制。到了1930年，47个州采用了大部分根据标准区域划分权力授予法制定的分区权力授予法规，981个自治市代表了当时67%(4600万)的城镇居民，将分区制法令作为控制土地使用的最有效方法而采用。

20世纪的20年代，司法上创设了一些关于土地使用控制的限制，作为这些限制建立基础的理论认为，土地使用法规如果所得权利超过了其义务，即设定了无偿获得财产，将与宪法第五修正案背道而驰。最高法院在1922年宾夕法尼亚煤矿公司诉马洪(Pennsylvania Coal Co．v．Mahon)一案中认为宾夕法尼亚州政府通过法律禁止在私有权利下的采矿权是一种无偿没收财产的行为，在某种程度上使土地权面临消失。奥里佛·温德尔·霍姆斯大法官在如今已经着名的一段话中是这么表述的：“一般规则至少应该是，当财产在某种程度上被规范，如果该规范走得太远了，将被认为是对财产的一种没收。”

在对该问题保持了将近半个世纪的沉默以后，最高法院在宾夕法尼亚中央交通公司诉纽约市(PennCentral Transportation Co．v．City of New York，1978)一案中建议法规对于土地所有者的经济上的影响和土地所有者明确地回收投资的期望将在决定调整的没收案件中作为重要的估计。在1992年的卢卡斯诉南卡罗来海岸委员会(Lucas v．South Carolina Coastal Council)一案中，最高法院认为一部法令使得土地所有者没有“经济上的有利益的使用”构成了无视于这种期盼的管理的没收，除非制定该法令的政府能够证明该法令撤销了妨碍行为或者反映了州财产法的“背景规则”，在这种案件中，违反法规使用土地的权利不属于开头土地所有者的所有权的一部分。

分区制的要素 各州分区权力授权法或其他法律允许但并不要求地方政府将它的所辖区域划分为地带或者地段，列明允许使用的权利、高度、密度以及在每个区段的有条件使用的权利。绘有各个分区辖区的地图称为“分区地图”，各种权利的列单表和大量的法令统称为“文本”。文本包括一些行政命令，规定关于某一类特殊财产的分区法令的限制如何可以被改变，有章节专门规定过允许的方法但是不再符合该区划内既存土地使用规则，这些被统称为“不顺从一般公认信念之习惯”。这些管理和实施地方分区法令的基本机构是分区制公务员或者行政人员，分区制上诉委员会，地方司法系统和规划委员会。

早期分区制法令起草人所面临的难题是照搬使用分区制法令于特定财产上时对个体财产所有人造成的潜在的困难。该问题通过“城市分区豁免”(有时候也被称为差别或特殊例外)得到了解决。标准区域划分权力授权法规定地方分区上诉委员会听证后给予特定目的授予分区豁免令，但一些辖区将这类委员会转换为单纯的听证机构，将授予豁免令的权利赋予了地方司法机构。

一般在存在特殊或者独特的困难的案件中适用分区豁免，分区制法令的变动仅限于救济困难有必要程度时适用。困难一般通过三步规则来检验决定：(1)如果仅通过允许方法使用，土地将不能产生合理回报；(2)目的性的使用不会改变社区的基本特性；(3)对于分区豁免的需要不是出于一般的社区情况而是由于独特的情势。

欧几里德案之后，综合性的分区制在美国大部分城市地区的扩展使用使得很多原有结构和使用方法在新使用方法区内不再被允许使用。非规范使用(译者注：原文为nonconformities)可能由于再分区的修改或分区地图的修改，或者现有区域内允许和特殊使用方法的清单的改变而形成。为了符合非规范使用的条件，一种使用方式或者结构在其产生或开始使用时必须是合法的。大部分州分区授权法就这种非规范使用作出明确规定，地方政府一般被禁止立即消除大部分非规范使用或建筑。近年来非规范使用的法律日益重要，这是因为既定权利问题和案件目前十分突出，其理论就直接来源于非规范使用法。

虽然法庭开始的时候认为必须承认各种不规范行为直到它们慢慢自行消失，许多辖区目前允许终结一些特定的已过时的不规范行为方式。这些取缔行为的合法性建立的基础因素包括不规范行为的价值和类型，其有用的寿命，是不规范用途还是不规范结构等。废物堆积场和属于妨碍行为类型的不规范使用具有尽快取缔的特殊价值性，如同一些相对低价值的使用方法，如标志牌和广告牌。使用在取缔不规范使用中一种特别的手段是逐渐取消方式，借此方式，不规范使用在使用者理论上能够收回所有或部分投资后的时间取缔。法院一般支持将这个规则适用于标志牌、废物堆积场、广告牌、成人娱乐场所和其他相关建筑物。

再划分控制 通过再划分的过程规范土地和改善公共设施是种相对现代化的土地使用控制方式。现代再划分法令发展于地方对于所谓的“地区图法”的反应，作为一种立法上的手段，它规定没有提出申请“地区图”——一种对地块有鳞的描绘显示被分割的区域——任何一片土地都不进行分割和买卖。地区图法的目的是帮助“不动产转让业务”或者是买卖土地的流程。

起初，再划分法令主要是为了解决不断增加的大量设计标准问题，如街道和人行道的宽度和构成，连接处的周边，临街建筑外墙缩进的统一规范。街道和道路标准经常来自正规参阅和吸收“官方地图”的文字和图示，这些文字和图示显示社区决定在何处放置其街道。公共设施的设计和位置都须服务于新的再划分，要求那些公共设施的设计符合再划分情势的需要是简单的一步。因此许多州立法指导地方再划分法典，来要求建筑物和用于社区服务的街道、下水管道、自来水干管、人行道和其他公共设施。到20世纪50年代，再划分法令沿着这条路很好地发展成为一部法典。

规范设计和公共设施奉献必然要走的一步路是在再划分地图中对于空地和公共建筑物位置的“强制性展示”。第一步——展示所有者在发展那些场所时，即使是短时间内，公共使用方式和相应的禁止——具有普遍性和实践性。终究，不断增加的居民社区规划必然要求增加学校、警察局、消防局和公园的建设。

接下来的一步具有更大的疑难：对于那些公园、公共建筑和学校场所要求的“奉献”。该理论和支持公共设施要求和奉献的理论大体相同：如果一个财产所有者通过在当地政府管辖区域内的某块特定地段增加当地政府区域内的人口数这种方式来发展的话，那么这个财产所有者必须提供因此而产生的公园、学校、公共建筑物需要空间的份额。如果再划分结果太小以致不能产生那个场所的整体需要，那么就用现金汇入一个基金，在其他再划分项目批准后用于购买那一公共地段。实际上，在近期的大量案例中，强制性奉献方案在一些辖区内得到了维持，一般只要要求土地奉献来满足可归因于发展者被要求奉献现金捐献的要求。这种再划分“强征”因而变得越来越普遍，一般被认为是一种可接受的具有良好前景的管理工具。

“剥夺”和土地发展的情况 奉献街道、道路和其他翔实的公共设施的要求建立在再划分创造了对那些公共设施的需要而这些公共设施同时又非常有益于再划分的基础上。强征土地、金钱或者兼这两者服务于那些公共设施和服务造成了一个重要的“剥夺”问题，尤其是这种强索是为了与开发无关的公共设施。土地发展造成了对于项目地点外场所和设施的需要。这和服务建设与这些设施的联邦政府基金的急剧减少、公民反感财产税的提高(地方政府基金的一个重要来源)共同造就了“冲突碰撞费”。为了发展公共设施——因土地开发而产生的需要——对于土地开发征收冲突碰撞税。开发商必须按一定比例承担归因于开发行为所需要设置的公共设施的费用。这就是所谓的“合理连接标准”。该标准在20世纪70年代得到了许多州法院的承认，并在最高法院1987年的诺兰诉加利福尼亚海岸委员会(Nollan v．California Coastal Commission)一案中得到了极大的推动，它使用了“基本连接标准”来判定州政府机构不能通过要求横向的公共海滨入口穿越私人靠海滨地块后部作为条件来交换允许私人在海滨建造房屋的许可。最高院推理认为在这条件——入口——和问题之间没有联系或者基本的连接，如果有那么将引致房屋的重建。在1994年的多兰诉太嘉德市(Dolan v．City of Tigard)一案中，最高院沿用以上判例并且增言到，条件或者奉献必须与有目的的土地开发所产生的需要成正比。冲突碰撞费相应地被用作为建设那些公共设施，如街道、大路、供水、废水回收、固体废物回收、学校、公园、图书馆、警察局、消防队和公共住房供应的基金。每一单元住宅开发费用的冲突碰撞费从几百美元增加到了上万美元。

州和地区土地使用控制 虽然传统的分区制和其他一些地方土地规范法令一直是控制土地使用的主要方式，在20世纪60年代至70年代间土地使用控制上“安静的改革”将发展中地区的很多各式各样的政策决策权转移到了州政府手中。实际上，州政府收回了很多通过分区和规划授权立法委托给地方政府的权利，这样他们自己就可实施一系列州和地方土地使用控制了。他们这样做有很多理由，基本上是：(1)察觉到地方政府除了着眼于狭隘的地方利益的基础上不能或者不愿意对上述地方碰撞作出决策；(2)对于具体的大发展或者实际上或者迫近的土地开发对具体的关键的自然特征或者资源的威胁这些危机的反应；(3)联邦土地使用控制征收的威胁。

当今存在许多州控制土地的体系，但是其中4套——夏威夷州、佛蒙特州、佛罗里达州、俄勒冈州——最为臭名昭着，部分原因在于他们独特的不同于别人的特点，因此经常受到指责，部分原因在于他们对于不断增加人口的值得考虑的反应。这些体系有几个共同的思路，一个最突出的共同点就是依赖于某些全州范围的关于最初或后来房屋增建部分的规划作为实施土地使用控制的基础。这4套体系在某种方式上取代了土地使用控制的作用，他们都越过规划的“一致性”或最初与之存在争辩。所有都试图保留一些独特的关键性的自然资源和控制对地方有影响的开发。

Fred P.Bosselman and David L.Callies,The Quiet Revolution in Land Use Controls,1971.Robert H.Freilich and Michael Schultz,National Model Subdivision Regulation,Planning,and Law,1995.Richard F.Babcock,The Zoning Game,1996.Barry Cullingworth Planning in the U.S.A.,1997.Julian Juergensmeyer and Thomas E.Roberts,Land Use Planning and Control Law,1998.David L.Callies,Robert H.Freilich,and Thomas E.Roberts,Cases and Materials on Land Use,3d ed.,1999.Robert Meltz,Dwight Marriam,and Richard Frank,The Takings Issue 1999.Patrick Rohan,The Law of Planning and Zoning(Eric Datnian Kelly,ed.),10 vols.,2001.

——David L.Callies