出处：按学科分类—语言、文字 中国大百科全书出版社《中华成语大词典》第812页（179字）
牧：放羊的。
十条羊有九个人放牧。比喻政令不一，无所适从。
也比喻人浮于事，兵少官多。(唐)魏徵等《隋书·杨尚希传》：“当今郡县，倍多于古。或地无百里，数县并置；或户不满百，二郡分领……所谓民少官多，十羊九牧。”(唐)刘知几《史通·卷二十·十竿时》：“杨令公则云必须直词，宗尚书则宜多隐恶，十羊九牧，其令难行。”