公共支出与收入分配
出处：按学科分类—经济 经济科学出版社《公共经济学大辞典》第296页（11518字）
【内容介绍】：
本文主要讨论公共支出的利益分配以及公共支出对收入分配的影响。
我们重点围绕着两个问题展开分析，一是公共支出对收入分配的重要性，二是公共支出受益情况的测定方法。
1．公共支出对收入分配的重要性
在说英语的国家里，财政学传统上只注意对税收的分析，直至20世纪50年代萨缪尔森(Samuelson，1954，1955)在共用品(公共支出)理论上的学术贡献才开始重视讨论公共支出问题(Brown and Jackson，1990，p．174)。但在意大利和斯堪的纳维亚国家，理论界自19世纪末20世纪初就已创立了公共支出理论，特别是魏克塞尔(Wicksell，1896)的着作做出了杰出贡献。
他在讨论预算改革时指出，税收要与公共支出同时讨论。在他看来，如果只讨论税收的规范原则而不考虑支出情况，什么问题也解决不了。要完整地讨论各种预算方案的分配公平，不仅需要知道谁在纳税，还要知道谁从公共支出受益。
公共支出的利益分配问题虽然魏克塞尔的着作有所论及，但同税收归宿的研究相比，在20世纪80年代之前理论界对这一领域一直没有给予重视。其原因是多方面的：第一，缺乏公共支出的利益分配信息；第二，公共支出利益归宿理论的发展相对滞后；第三，财政学家普遍缺乏对公共支出利益在收入分配上的重要性的认识；第四，由于公共产出难以测定，出现许多其他问题。
20世纪70年代初开始，一些经济学家开始把注意力转向公共支出利益的分配。
许多经济学家提出，税收制度对收入再分配的影响程度是有限的。伯德和德·吴尔夫(Bird and De Wulf，1972)曾经这样写道：税收不可能使穷人变富；要改变其收入低于某一合理的最低水平的那些人的收入状况，就必须主要通过预算的支出面来解决，其中包括诸如住房、医疗保健、教育等服务的直接公共提供，或者干脆通过转移收入方法，或者通过创造就业政策。我们从他们的表述中可以看出，就其对收入分配的影响来看，公共支出(包括消耗性支出和转移性支出)具有非常重要的作用。
几乎在所有国家，政府的政策都会对收入分配产生影响，即使收入分配不是这些政策的主要目标。政府用来影响收入分配规模的手段很多，诸如税收政策、产品补贴、按经济调查情况结果给予的补贴即所谓的“收入检验补贴”(means-tested benefits)、转移支付以及直接的商品和服务购买支出。
诸如公共提供住房、教育、保健服务等，这些都属于直接购买产品和服务的消耗性支出，是政府分配政策的组成部分。
马斯格雷夫(Musgrave，1959)曾经鉴别出许多具有再分配性质的物品，如“优效品”(merit goods)。这类物品是由公共提供的供个人消费的“私用品”，因为这些物品具有很高的消费外部性，而且个人适量地消费这类物品非常重要。这种实物补助(包括优效品)的公共支出和转移支付成为“社会工资”(social wage)的重要组成部分。社会工资不是一个很准确的概念，故难以在统计上度量。如果从广义上说，它指来自政府的某些补助的一次性收入，如住房补贴、食品补贴、燃料价格补贴、政府提供的教育和保健的利益等等。
在很多国家，这种社会工资成为政府与工会组织谈判的焦点。
现在越来越多的人认识到，公共支出似乎并非是公平分配的，有时可能取决于你在哪出生、生活在哪里。有些地区的人均教育和保健等支出很高，而有些地区这类支出可能很低。公共支出的这种地区性分配带来一系列令人感兴趣的问题。
例如，公共支出的地区性分配不公平是否会影响收入的地区性分配，获得大量公共支出的地区是否就是社会需要最大和最贫困的地区，等等。
近20余年来经济发达国家的转移性支出快速增长，引起经济学家更多地思考公共支出的分配效应，这些支出是否帮助了最需要的人。同时，整个公共部门或政府规模的迅速扩张致使人们常常问这样一个问题：“到底谁从公共支出的增长中受益了?”因此，人们就会权衡他们的税收成本与来自公共支出的利益，倘若他们觉得不合算，就可能做出错误的决策，采取错误的行动。
2．预算归宿核算框架
为了分析公共支出对收入分配的影响，首先要建立一个测定公共支出利益分配的框架。其基本思路是：首先界定各收入阶层(个人或家庭)的预算前个人收入分配，然后把税收和公共支出配置于各收入阶层，最后比较预算前与预算后的收入分配。
这种分析是一种局部的、静态的分析，也就是说，从相对要素收益和相对产品价格的变化所导致的收入再分配来看，这种分析没有考虑预算变化的全部影响。问题是：当分配税收和公共支出时，应当使用的适当方程或程序是什么?当比较预算前分配和预算后分配时，应当使用什么方法?
我们在研究税收的分配和归宿时，一般使用诸如吉尼系数这种统计方法，它能使预算前分配和预算后分配进行比较(Sen，1973)。但是，考察公共支出的分配问题很多。
根据布朗和杰克逊(Brown and Jackson，1990，p．177－178)的分析，我们把问题以下列方式表述：
△Y=Y1+G1－Y0
式中各符号的经济含义是：
△Y——实际收入的变化
Y1——存在政府情况下的私人实际收入
G1——相当于公共支出利益的实际收入
Y0——不存在政府情况下的实际收入
因此，财政归宿研究试图测定的就是△Y。为了澄清该问题的各因素，有必要细化公共支出和税收。因此，
式中各符号的经济含义是：
m——收入阶层数量(i=1，…，m)
——初始预算前收入
——预算后收入
——转移支付
——产品和服务的购买性支出
——所得税
——商品和服务税(减去补贴)
此外，我们还有：
其中，
代表特殊服务，比如保健服务；
代表不可分服务，比如国防服务。也就是说，
可以认为是一种公共提供的优效品或私用品，
是一种共用品。
假定预算是平衡的，也就是说，
至此，上述这些会计恒等式概括了通常所进行的正规的预算归宿研究。当然，在实际计算时，会出现下列问题：哪一级政府应当包括在内?政府的资本性支出是否应当作为发生当年的个人收益?如何估价纯共用品?能否找到反映出公共提供物品的利益分配的支出分配?能否把这些利益转换成相应的收入?
为了解决上述问题，理论界提出两种方法，即公共支出归宿法(public expenditure approach)和受益归宿法(benefit incidence approach)。
我们从下面的讨论中看到，这两种方法解决的问题不同，有助于我们把许多问题区分开来。
3．公共支出归宿
上述分析的预算归宿核算框架是一种静态的局部分析法，没有考虑预算对整个经济的影响。
我们在研究公共支出归宿时，也可以利用税收归宿研究中的一般均衡方法，即哈伯格模型。
倘若公共部门和私人部门的支出格局不同，那么，当购买力随着预算变化而从私人部门转向公共部门时，经济中的相对价格就会变化。也就是说，生产要素的相对价格和最终消费品的相对价格将变化。这些相对价格的变化将直接通过要素收入的变化和间接通过消费品价格的变化影响到个人。
因此，预算的公共支出面对收入分配产生影响。
这种一般均衡方法类似于萨缪尔森所采纳的方法。马斯格雷夫依据魏克塞尔的理论假定，如果税前收入分配具有帕累托效率，那么，只要政府提供的共用品数量是最适的，预算后的收入分配就不会改变。萨缪尔森对这一观点提出了反对意见，他指出，相对要素价格和最终消费品价格由于预算的介入而可能会改变，从而导致收入分配变化。
马格里斯和古顿(Margolis and Guitton，1967)概括了萨缪尔森和马斯格雷夫在这一问题上的争论。
与税收归宿分析相似，公共支出归宿的关键决定因素主要有：(1)生产要素在各行业间的流动性；(2)每一行业中要素替代的难易程度；(3)产品的需求价格弹性和收入弹性；(4)生产的替代弹性；(5)各行业的相对要素密集度；(6)公共提供的物品与私人提供的物品之间的互补程度或替代程度；(7)不同家庭消费各种物品的倾向差异；(8)家庭的要素禀赋差异；(9)产品的供给弹性。
我们利用一个简单的例子来说明这种完整的一般均衡模型如何分析公共支出变化的归宿。首先假定公共部门转移支付的增加都给予社会中的老年人。
老年人在获得这些转移支付时收入增加了，而为这种转移支付融资而纳税的人收入会有所下降。上述的预算归宿核算方法会记录这些变化，仅此而已。
可是，纳税人的平均(或边际)消费倾向不可能与获得转移支付利益那些人的相同。经济中这种消费格局的变化将改变相对价格，同时，收入分配会因为这种预算而进一步改变。收入分配变化的程度取决于相对价格的变化，而相对价格的变化又取决于上述体系中的各参数值。
从这个例子可以看出，预算归宿核算方法计算的是预算后收入分配的变化，只是问题的一部分，没有反映出预算这第二轮效应。当然，同样由于存在着统计上的局限性，再加上许多关键参数的值还无从知晓，要计算公共支出的全部一般均衡效应从目前来看几乎是不可能的。
有人可能认为，公共支出对收入分配的影响，与其说是通过相对价格的变化，还不如说是通过就业的创造，即公共工程项目的就业乘数效应。
就平衡预算而言，要使其具有就业创造效应，首先要假定在引入预算之前存在着失业。这种创造就业的公共支出项目对收入分配的影响要求我们了解失业前和失业后的收入。鉴于失业不平衡地遍布于各地区，故就业创造也会影响收入的地区性分配。
所有的预算归宿研究一般都假定政府的预算是平衡的。
可是，在实践中，这种情况少有。不平衡的预算可能会有许多影响，比如增加通货膨胀压力、恶化国际收支，甚至增加失业等。显然，诸如它的通货膨胀效应可能以各种方式影响到不同的收入阶层。
下面，我们把成本－收益分析与公共支出归宿联系在一起。
成本－收益分析(CBA)的目标是确保公共部门把稀缺资源有效地配置于竞争性的公共部门项目。但是，有些公共部门的投资项目被认为服务于分配目标而非效率目标，故决策者必须做出选择：某一既定项目是为了实现效率目标还是分配目标。着名财政学家埃克斯坦(Eckstein，1961，p．17)和哈维曼(Haveman，1965)等早在20世纪60年代就曾指出，项目评估的标准之一就是该项目所产生的收入再分配。他们考察了英国、美国等国家的财政拨款投资项目，利用成本－收益方法计算出的益本比要比被认为是有效率的益本比低。
因此，他们得到的结论是：这些投资项目是按照分配标准选择的，它们可以在特定的地区创造就业和增加收入。
虽然并非所有经济学家(Harberger，1971，p．785－786；Mishan，1971，p．86－98)都同意在做出公共支出决策时要考虑分配标准，但是，经济学家们的确建立了讨论和衡量公共支出以及其他公共政策分配效应的合理框架。
在成本－收益分析中，需要着重考虑的是公共支出项目对相对要素价格和最终产出的影响；也就是说，要考虑到公共支出的第一轮归宿和第二轮归宿。
显然，讨论某一项目的公共支出归宿必须要把金融外部性(pecuniary externalities)考虑在内，因为金融外部性从其实质来看具有再分配性质。
因此，公共政策的分配效应讨论要比过去成本－收益分析中所界定的领域更宽泛(Prest and Turvey，1955；Weisbrod，1968；Feldstein，1974)；成本－收益分析领域的拓宽就是要从局部均衡分析发展到一般均衡分析。
4．受益归宿
公共支出归宿研究主要考察的是公共支出变化所引起的相对价格和收入分配效应。
可是，解决公共支出对收入分配的影响问题通常是要弄清下列问题：公共工程和服务的利益是如何分配的?社会中哪一阶层的受益最大?这种分配是怎样改变纳税毛额和净额的?
倘若所有概念和计算问题都能得到解决，对总公共支出做出这类计算还是可能的。可是，从政策分析和决策的观点来看，了解特定公共工程或公共服务的分配影响也许更可取。
在上述构建的核算框架中，公共支出区分为转移性支出y1和购买性支出gc；购买性支出又划分为特定服务gs和不可分服务gP。
本节评估各收入阶层从这些不同类别的公共支出中所获得的利益。
我们必须首先考察公共支出的利益变化如何导致个人收入变化以及收入分配变化。如上所述，财政归宿分析研究的是下列问题：
△Y=Y1+G1－Y0
在这个简单的核算框架，实际收入的变化△Y是相当于公共支出利益的实际收入(或公共支出利益的实际等价收入)G1的函数。
现在要做的就是讲清楚公共服务的利益与其等价收入之间转换关系的实质。
每个人i都有一个以私用品X和公共提供的物品G表示的效用函数，即
Ui=Ui(X，G)
G的数量增加导致效用(亦即收益)增加，因此，问题就可以作如下表述：
△U=λ×等价收入
式中的λ是指边际收入效用。为了衡量G变化所产生的利益等价收入，我们需要知道△U和λ以及不同收入阶层的λ的值。一般都假定低收入阶层比高收入阶层的λ值大。
效用变化可以认为等同于个人需求曲线之下的面积变化。因此，利用消费者剩余分析，在其他条件不变的情况下，第k种物品的价格变化所导致的效用变化可以写成下列形式(Burns，1973，p．335－344)：
dU=－xkdpk
式中，dpk是第k种物品价格的微小变化，－xk是需求量的变化，dU是需求曲线之下的面积变化。
如果价格变化足够小，如果这种局部均衡方法的“其他条件不变”假设在现实中存在，那么，dU就可以测定。一旦这些假设条件不成立，就需要用一般均衡方法。
还需要指出一点，由于需求曲线取决于收入，以－xkdpk衡量的效用变化与初始收入分配状况就不无关系了。
当然，利用这一理论框架会遇到许多问题。比如，大多数公共部门的物品和服务不予出售，故无法获得市场价格；再如，公共部门的产量是不实的，故难以衡量。这再次表明，分析者所能获得的惟一数据是公共支出数据，即提供公共服务的成本。
因此，许多经济学家(Carter，1955；Gillespie，1965a，1965b)都是利用某些特定的假设，按照成本或支出来分配公共服务的利益。例如，公共支出按人均支出或按收入的一定比例在社会经济各阶层间分配。
在有些研究中，分配给家庭的每个学生的教育成本取决于该家庭孩子的数量。
在这种情况下，特定公共服务的假定利益分配给使用者。
显然，以这种特定方式分配利益与等价收入框架不相符。公共支出或成本没有反应出利益的大小，其原因有很多，我们下面从转移性支出与受益归宿和购买性支出与受益归宿两个方面来解释。
转移性支出与受益归宿 在受益归宿的经验研究中，转移性支出的全部价值一般都会按比例分配给获得它们的那些人。转移性支出是一种收入来源，所以，这种分配渠道似乎是适当的，但它忽视了转移性支出对个人行为的影响。
转移性支出增加也许会导致劳动供给量减少，因此，转移性支出的利益应当这样计算：转移性支出的价值加上闲暇时间增加的价值和在没有这种转移性支出时一直挣得的收入价值(Brown and Jackson，1990，p．183)。
在计算时的问题既定的情况下，转移性支出按支出基础分配给其受益人。给予个人的货币转移支付是负的直接税，补贴是负的间接税。
购买性支出与受益归宿 在购买性支出的情况下，个人不会认为公共服务的利益相当于投入的价值(成本)，其原因是多方面的。
用于生产这种覆亡的生产函数是非凸性的，表现出成本递减。也就是说，平均成本位于边际成本之上。
边际消费者对该产量愿意支付的价格反映在边际成本而非平均成本中。
这意味着利用公共支出或成本不会真实反映出消费者获得的公共服务的利益价值。消费者对该利益的估价将位于提供成本之下的某处。同样，在这种物品的生产中，可能存在着某种X无效率因素，因而，消费者对这种利益的估价低于提供成本。
公共服务还具有高消费外部性。倘若消费者估价这种外部经济，所获得的收益的价值会超过提供成本(公共支出)。
相反，倘若消费者估价外部不经济，对这种利益的估价低于提供成本。
在某些情况下，市场价格不一定反映消费外部性的利益，所以，有人认为把它们坚持包括在公共服务的估价当中太过分了。共用品和公共提供的不可分物品如国防、法律、秩序等，其直接购买性支出的利益估价常常引起争议。按人均分配公共服务的公共支出假定所有个人都均等地受益于这些服务。
但是，只有当所有个人对这些服务的需求曲线相同时(如相同的效用函数和相同的收入)，这一假设条件才能成立。鉴于个人们的需求曲线是不同的，故作为数量接受者的每个人都有一种个人化价格，这是他对所提供的数量愿意支付的价格。
因此，为了计算从消费共用品或公共提供的不可分物品中获取的利益，我们就需要更多地了解个人的效用函数。但这项工作很难，只能通过经验分析进行估计。
艾伦和麦克古里(Aaron and McGui re，1970)曾经试图解决这一问题。同上述描述的各种方法相比，他们建立一个明确的效用函数形式，表明受益归宿结果取决于对个人效用函数值的特定假设：纯共用品的利益应按家庭的边际收入效用的倒数成比例分配。
因此，他们提出的按人均服务成本分配公共服务的利益的方法隐含地假设边际收入效用在所有收入阶层都不变。他们的分配法则可以用下列公式表示：
式中，
代表家庭i的纯共用品收入，Yp代表总共用品收入，λi代表家庭i的边际收入效用。
倘若所有个人的边际收入效用都相同，那么，预算的总归宿似乎更有利于穷人。可是，他们对美国1961年的收入分配研究结果表明，实际情况是从中等收入家庭向富有家庭和贫穷家庭发生了再分配。
总之，理论界越来越重视对财政支出的利益分配研究，但无论从理论深度还是从经验测定方法来看，都没有形成一致看法。
【参考文献】：
共用品(Public Goods)
公共支出对收入分配影响的测定(Measuring the Distributional Impact of Public Expenditures)
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