有偿、非强制的美国政府集中采购制度

出处：按学科分类—政治、法律 经济科学出版社《政府采购法律法规工作手册》第388页（7055字）

政府采购制度在美国已经执行了200多年，随着美国三权分立理论的不断发展完善，以及总统与国会之间和行政部门内部的权力调整，至今已经形成了与美国的国体、政体相一致的独具特色的政府采购体系，其纵向包括联邦、州、县三级政府分级采购，横向包括集中采购与部门分散采购。

因为美国的各个州都分别拥有相对独立的立法权，其采购制度也各不相同，因此，我们仅对联邦本级的政府集中采购制度进行分析。报告通过对美国政府集中采购的相关主体框架、美国政府集中采购制度与我国的异同和美国政府集中采购制度对我们的借鉴和启示三方面进行介绍。

一、美国的政府采购相关主体框架

美国联邦一级的政府采购主体主要包括：总统行政和预算办公室下设的联邦政府采购政策管理办公室(Office of Federal Procurement Policy，简称OFPP)，财政部(Minisitry of Finance简称MOF)，一般事务代办处(General Services Administration，简称GSA，又译联邦总务署)以及各部门采购人。此外，还包括联邦会计总署(简称GAO，主要向国会负责进行审计)和司法监察部门等外部监察部门，以及政府采购合同履约保险和担保机构。

(一)联邦政府采购政策管理办公室。

总统行政和预算办公室的前身是财政部内设的预算编制和政府采购监管部门。美国实行总统负责制，总统享有最高行政领导权，20世纪40年代，罗斯福总统为在特殊历史条件下，提高行政效率，减少管理环节，将财政部负责预算编制和预算执行的监管部门分离出来，成立了总统行政和预算办公室。同时，将政府采购预算的编制权、政府采购的规章制定权和政府采购的执行监管权也一并转移到其下设的联邦政府采购政策管理办公室。

联邦政府采购政策管理办公室的主要职责是负责统一制定联邦政府采购的政策法规、指导采购行为、制定电子投标政策和进行联邦政府采购的数据收集、对采购规范的执行进行监督。

需要特别说明的是，美国在政府采购监督检查领域里建立了多层次的救济渠道。总统行政和预算办公室和联邦政府采购政策管理办公室具有主动的监督检查权，即一旦发现或认为某项采购活动可能存在违法行为，便可以依法进行询问或直接立案进行调查。同时，当事人如果对采购过程不满，除了向上述机构进行投诉和举报外，还可以直接向法院起诉或向监察机关举报，这就大大降低了联邦政府采购政策管理办公室的工作量，因此，近25年来，该机关主动立案调查的政府采购违法案件仅有4起。

(二)一般事务代办处。

一般事务代办处(联邦总务署)早期主要是负责联邦政府的政府用房修缮、保护政府历史建筑和政府办公家具维修等后勤工作，后来发展成为对一般通用货物和服务进行代为采购的部门，其并不具备对政府采购的行政监督管理职能。联邦政府采购政策管理办公室负责人MICHAEL D．GERICH先生表示，一般事务代办处是政府采购的中介人，是美国联邦政府集中采购的执行机构，其无权处理部门之间的不和谐，只有联邦政府采购政策管理办公室有权出面协调各部门的采购纠纷。

一般事务代办处的集中采购工作有两个特点：一是有偿服务，即各部门如果使用一般事务代办处制订的合同采购协议供货的产品或服务，应当向一般事务代办处支付费用，这种有偿性也是其中介人身份的体现；二是非强制性，总统行政和预算办公室的AURA女士曾经在一般事务代办处工作，她表示，一般事务代办处实施的集中管理，不是对其他部门采购的管理，而是针对通用项目的采购实施项目管理，而且并非所有机构都必须使用一般事务代办处的协议采购合同，各个部门拥有是否委托一般事务代办处采购的自主权，即使是协议供货的通用产品，各部门采购人也可以自行采购。一般事务代办处仅是为各部门实施通用货物采购提供便利，其身份相当于联邦政府的经济人。美国一般事务代办处为做好协议供货工作，吸引更多的采购人使用其采购合同，针对各类通用商品的特点预先与供应商签订了16000多份合同，这些合同不但采购价格较低，而且对采购人的保护条款完备，极大地方便了采购人。目前，一般事务代办处每年的协议供货金额在10亿美元左右，采购服务的比例已经超过了采购货物的比例。

需要强调的是，很多人误认为一般事务代办处具有行政上的监管职能，这主要是因为一般事务代办处除掌握第一手协议供货的数据资料外，还需要制定与供应商签订的采购合同，而美国是一个高度崇尚意思自治和合同效力的国家，一般事务代办处通过合同中的权利义务条款来约束供应商，这是一种民事关系的约束，而非行政管理职能。

(三)财政部。

美国的财政部在预算编制权和预算执行监督权被分离后，现在政府采购领域主要负责政府采购的资金支付工作。

(四)各部门采购人。

各部门采购人由部门行政首长任命不同级别的采购官，采购官根据级别不同，分别负责签署不同数额的采购合同，从而负责所在部门的分散采购工作。采购官可以组建采购官办公室行使具体职责，但采购官以个人对采购活动负责。

美国联邦政府对政府采购官员有严格的资格要求，采购官员的执业资格由政府组织的专门委员会审批核准。采购官员的基本资格条件包括教育水平、培训情况和工作经历等，客观上为这一行业的准入设置了较高的门槛。2006年，全美共有27944名采购官员在进行政策分析、合同签订、造价评估等工作。

(五)为政府采购供应商提供保险和担保的社会机构。

在美国，一些规模较大的保险公司和公信力较高的社会组织经财政部指定，可以成为为政府采购供应商提供保险和担保的机构。美国政府充分运用了市场和经济的手段，对行政监管机关的监管薄弱环节进行了补充。如果一个企业想成为政府采购供应商，需要向财政部指定的保险公司购买专门的政府采购履约保险，或者由具有较高公信力的组织提供履约担保，如果供应商合法履约，这些机构会获得保费等收益；如果供应商出现违约和不诚信的情况，采购人可以不用与供应商扯皮而直接向这些机构主张赔偿，不但方便快捷，而且节约行政成本。同时，这些机构客观上就要对供应商进行经济监督，这种经济监督的手段，与行政监督手段相互补充，有效地保证了政府采购项目实施的安全性和公正性。

二、美国政府集中采购制度与我国的异同

美国贸易代表处负责GPA谈判的贸易代表JEAN HEILMAN GRIER女士表示，因为美国的政治构架比较特殊，因此，目前在国际范围内，政府采购体制主要包括两种模式，一是美国模式，二是包括中国在内的欧洲模式。但是在经济全球化的背景下，各国政府采购管理体制不断更新、相互借鉴并日益趋同成为主要发展方向：

(一)相同之处。

我国与美国的集中采购制度存在很多相同之处，主要包括：

1．管采分离的监管与执行机制基本相同。

两国都有互相独立的执行和监管部门履行相应职责。例如，美国的政府采购监管机构总统行政和预算办公室和财政部的职责与我国财政部职责大体相同；美国一般事务代办处的职责与我国的国务院、党中央和人大三个集中采购中心的职责大体相同。

2．集中采购机构的法律地位基本相同。

两国的集中采购机构均为具备中介职能的代理机构。

3．政策功能基本相同。

两国政府采购的政策功能均包括购买本国产品，支持中小企业，扶持弱势群体(中国是支持少数民族地区和经济欠发达地区企业，美国是支持有色人种企业和社会福利企业)。

4．采购方式基本相同。

两国的采购方式均包括招标、竞争性谈判、单一来源和协议供货等采购方式。

5．采购对象基本相同。

两国政府采购法律制度均规定政府采购的对象包括货物、工程和服务。

6．外部监督机制基本相同。

两国都有审计部门和监察部门对采购行为进行外部监督，同时，也都可以通过司法渠道解决纠纷。

(二)不同之处。

1．对纳入集中采购目录产品的强制性不同。

美国的各部门采购人，对纳入集中采购目录的产品既可以委托一般事务代办处采购，也可以自行采购，特别是在目录价格高于市场价格时，采购人不需要得到任何机构的授权便可依照法律自行采购。

我国政府采购法规定，凡纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。

2．集中采购代理机构的服务性质不同。

凡采购人使用美国一般事务代办处的合同均需付费。

我国政府采购法规定，集中采购代理机构是“非营利事业法人”，其代理采购活动不得收取费用。

3．首选的采购方式不同。

在美国200年的政府采购历史上，经历了从以公开招标为主要采购方式到以邀请招标为主要采购方式的历史变革后，目前，以竞争性谈判为最主要的采购方式。

我们国家目前仍然要求以公开招标为首选的采购方式。

在美国主要采购方式不断演进的背后，体现出的是一个市场经济国家诚信体制和社会监督体制不断建立和完善的过程。谈判方式相对于招标方式的优势在于能够保证效率，并最大程度上满足用户的需求，其劣势在于保证公平、公开的作用小于公开招标，容易形成采购人与供应商的合谋。随着供应商和采购人的守法意识不断加强和社会监督水平的不断提高，采购方式由招标方式向谈判方式的转变将成为主要的发展方向。

4．政府采购供应商的救济渠道不同。

美国的政府采购供应商，如认为采购活动存在影响其合法权利的情况，既可以向监督管理部门投诉，也可以直接向法院提起诉讼，其被告既可以是采购人或政府采购监管部门，也可以是其他供应商或代理机构。概括说就是，美国政府采购中司法、监察和行政救济并存的复合式渠道。

我国的政府采购供应商认为自己的权益在采购活动中受到损害的，必须先向采购人和代理机构质疑，对质疑答复不满意或未作答复的，才可以再向政府采购监督管理部门投诉，对监督管理部门的投诉处理决定不满意的，才可以申请行政复议或向法院提起诉讼，其被告仅能是政府采购监管部门。概括地说，我国政府采购中必须先走行政救济渠道，再走司法救济的单一式渠道。

三、美国政府集中采购制度对我们的借鉴和启示

我国与美国的政体完全不同，政府采购管理的法律体系和主体框架也不一样，但是，美国政府集中采购的一些先进的理念和技术对我们还是有着很大的借鉴意义。

(一)对纳入集中采购目录产品可以自行采购。

美国的部门采购人拥有是否委托一般事务代办处采购目录产品的自主权。这种集中采购和自行分散采购相互制约的做法的好处是：

1．防止集中采购机构因其垄断地位而滋生腐败。

2．是一种符合经济学原理的有效激励机制，可以促使集中采购机构提高服务质量，加强对纳入采购目录产品的供应商在价格、质量和合同履行方面的监督，从而通过收费实现自己的利益。

3．加强了各采购部门对集中采购机构的制约力度，如果集中采购机构的目录价格不能及时更新，或者质量和后续服务存在瑕疵，各采购人便可以自行采购，各采购人不用被动地只能采购价高质次的货物，这反过来对集中采购机构提高服务质量是一种促进。

4．大大提高了政府采购的效率。

美国的经验表明，在这种有效竞争和激励理念下形成的政府集中采购机制，运转高效，价格和服务俱佳，以至于很多州政府和比较大的公司都申请付费使用一般事务代办处的采购合同。

(二)对各部门采购人实行的采购官个人责任制。

政府采购是专业技术性很强的工作，为此，美国根据传统的个人本位权责对等的思想，在政府采购领域，实行了采购官资格管理。采购官有着一定的选择权和签约权，但其行为会受到部门内部公众和司法部门的监督，一旦采购行为存在瑕疵，其个人须承担包括法律责任和社会舆论在内的主要责任，因此其不但需要严格约束自己的行为，同时还要严格约束其办公室其他人员的行为，形成了一种主动规避风险的机制。

这种采购官个人责任制的制度设计，能够有效地实行政府采购专业化管理，能够有效地加强监管机关和社会公众对执业人员的监管，从而很大程度上防止了腐败行为的发生。

(三)美国政府采购中的供应商保险和担保制度。

为了防止供应商造假、提供伪劣产品、拖延工期等违约行为发生，美国实行了政府采购供应商保险和担保制度。这种经济手段有效地补充了行政手段在供应商资格审查和合同履行阶段的监管不足，发挥了重要的作用。

这种做法的好处在于：

1．有效地杜绝了供应商在中标后不诚信履责的情况，有效地保护了采购人的合法权益，杜绝了采购人索赔难的情况。

2．是将供应商资格审查责任由行政监管推向经济监管的有效途径，政府不用花费大量精力去审查供应商资质，因为推荐组织和保险公司会预先对这些企业的履约能力和诚信度进行评估，以保证资质欠缺或诚信缺失的企业不能参加投标。

3．可以有效地防止围标串标行为的发生。

4．可以保证规模较大的优质企业为政府提供货物、服务和工程。至于扶持中小企业等政府采购的政策功能，美国一些州的做法是可以将大合同交给大企业，但是在采购合同中规定，中标企业须将合同的一定比例交给中小企业、福利企业或有色人种企业，这种做法也更加有效地保证了政府采购的政策功能得以实施。

目前，根据我们国家现行的《政府采购法》、《保险法》和《担保法》，实施这一制度不存在法律障碍。

总之，美国的政府采购制度也非尽善尽美，美国人自己也承认近年来不断出现的政府采购腐败案不断暴露出其采购制度的缺陷之处。但是，美国的经验告诉我们，集中采购机构只有在竞争而非垄断的环境下才能不断发展完善，提高集中采购的服务质量才是集中采购机构生存的首要条件。