西班牙、俄罗斯政府采购制度考察报告
出处：按学科分类—政治、法律 经济科学出版社《政府采购法律法规工作手册》第406页（10525字）
一、西班牙政府采购基本情况
西班牙实行政府采购制度已有100多年历史，按照国家政府采购相关规定开展采购的观念，在政府各部门中已经根深蒂固，他们认为，遵循政府采购的规定，是国家政府部门的义务和责任。近几年来，政府采购制度作为国家宏观调控的一个重要工具和政府介入该国经济市场的最直接方式，被西班牙政府充分认可，并在社会经济中予以运用，已经成为实现国家某些宏观调控目标的有效手段之一。
(一)西班牙政府采购机构设置。
西班牙政府采购主管部门为财政部。财政部内设立国家采购司，统一管理全国的政府采购事务。该机构下设监督管理委员会，政府采购法律咨询委员会，供应商认证委员会和集中采购机构四个部门。四个部门的具体职责分别是：
监督管理委员会，负责审批各部门报来的政府采购需求(计划)、采购方式，采购过程是否透明合理，中标是否合理，合同签署双方履约能力及是否符合规定，合同是否执行完毕，支付资金是否超过预算等，该委员会在各地区设有分部。
法律咨询委员会，负责政府采购方面的政策法规研究制定，政府采购制度的推行、向社会各个方面提供政策咨询服务及培训等。
供应商认证委员会，具体负责政府采购供应商的认证。西班牙法律规定，参加政府采购的供应商必须要经过政府资格认定，认证工作为两年一次审核。目的就是保证政府采购质量，维护供应商的权益和政府采购市场的秩序。为此，1963年政府成立了该机构。该机构共20人，下设工程预算部、服务项目部和管理部。
集中采购机构，负责中央政府部门所有低值易耗和通用商品的集中采购事宜，该机构1968年成立，现有40人。
巴塞罗那市在经济、工业政策和贸易委员会下设立了政府采购办公室，该办公室主要负责政府劳务承包和政府采购。在政府采购方面的职能，主要是制定政府采购政策，确定政府采购项目，审批采购方式，确定合格供应商名单，还承办了一份杂志，作为指定媒体用于信息披露。
(二)西班牙法律制度体系。
西班牙法律规定所有采购活动都必须遵守国家制定的法律，为此，西班牙制定并颁发了国家公共采购法，同时，还制定了一系列配套法规。西班牙地方政府可以根据国家采购大法，结合当地实际制定本地区的采购法规和政策，对国家法律进行细化和可操作化。因此，西班牙政府采购法规是由两级组成，一级是国家公共采购法，二级为根据国家法制定的实施细则和地方政府制定的采购法规，它们共同构成了西班牙的政府采购法规体系。目前全国颁布实施的采购法规有近70个，对政府采购范围、政府采购预算、政府采购管理行为、政府采购组织形式、政府采购信息管理、采购方式等进行了详尽的规定。
(三)西班牙政府采购范围、管理模式、采购程序和采购方式。
1．采购范围。从考察了解到，西班牙政府采购范围覆盖面非常广泛，法律规定凡是属于政府事权范围内的事情，都要实行政府采购，一是纳入政府公共部门预算的所需物品和服务项目都必须实行政府采购制度，就是救济贫困人员的食品也都要政府采购；二是国家管理的基础设施项目，包括铁路、市政建设、街道建设、电力、机场、地下停车场等，而且私人企业(公司)投资建设交由国家管理且公民受用的体育设施等也要政府采购。
2．管理模式。西班牙政府采购管理模式体现了管理与执行分离以及分级管理的原则，即所有管理及审批事项由政府采购管理部门负责，具体集中采购和分散采购分别由集中采购机构或各单位负责。在采购组织形式上，中央政府以集中采购为主，地方政府以分散采购为主。中央政府的通用商品由集中采购机构负责，工程项目由各承担部门负责。地方政府则以分散采购为主，由政府各部门按照国家采购法和地方政策法规规定自行组织采购。如巴塞罗那市，20世纪90年代以前主要以集中采购为主，90年代后开始逐步走向分散，形成了目前的集中统一决策、分散采购的局面。
3．采购基本程序。西班牙政府采购管理由两大环节组成，一是编制政府采购预算，确定采购需求和计划；二是开展具体采购，签订合同。基本程序是：(1)编制部门预算，根据部门预算编制单位的采购需求和采购计划。采购需求和计划不得超过预算。(2)单位将采购需求和计划报监督管理委员会批准。(3)按照批准的政府采购需求和计划，选定适合的采购方式(公开招标或其他方式)，其中公开招标要在财政部采购司指定政府采购媒体上公告采购信息。(4)组织采购。(5)签订合同，将合同草案送监督管理委员会审核通过方可签署，否则，即使该项目合同已经本单位首长同意也无效。(6)根据签订的合同支付政府采购资金，西班牙政府采购项目都是采取财政直接支付方式。
4．采购方式。西班牙目前有四种政府采购方式，分别是公开招标、限制程序采购、平等谈判、内部决定。西班牙政府规定，凡是超过6万欧元的货物、超过3万欧元的服务项目必须进行公开招标采购。在西班牙公开招标方式运用很多，主要步骤是：(1)确定详细的采购需求。(2)制定投标供应商的资格条件。(3)制定招标标准和评标办法。(4)在指定媒体上公告信息。(5)对评标报告进行评定。(6)在指定媒体公告中标结果。(7)签订合同。(8)供应商质疑投诉。限制程序采购相当于我国邀请招标，平等谈判方式相当于我国竞争性谈判采购，内部决定相当于我国单一来源采购。西班牙规定，内部决定采购方式只适用于只有一个供应商的状况。除公开招标采购方式，中央政府部门凡采取其他采购方式，都要报财政部审批。
(四)集中采购管理。
1．职责及范围。集中采购由政府设立的集中采购机构负责。其职责非常明确，就是按照确定的集中采购目录，采购中央单位所需低值易耗品和通用办公物品，不负责工程采购。中央政府各部门必须从该机构的招标结果中选购所需物品。目前采购的项目主要包括：办公家具、打印机、复印机、计算机、碎纸机、空调、电器设备、纸张、视频系统、通讯设备、监控系统、公务车、安全系统、消防系统、电子安全系统等。
2003年该机构采购了7000多种产品，涉及350个供应商，2000个单位，签订了22000个合同，采购金额8．4亿欧元，比市场平均价格节约8%。
2．目录管理与执行。集中采购范围是通过政府颁布的集中采购目录确定。集中采购目录和特殊产品范围由财政部制定。集中采购目录范围内的采购任务交集中采购机构执行，特殊产品范围由单位自己组织采购。集中采购目录每年都可以调整，但在实际中调整幅度并不大。在组织形式上，集中采购全部采用了协议供货采购办法，即集中采购机构将公开招标采购的中标产品范围(产品名称、产品图片、规格、价格等)全部公开上网，由单位根据需求自由选择。这种办法有三个优点：一是公开招标采购，完全体现公平和竞争要求；二是可以满足单位一定采购需求；三是采购效率高。协议供货采购一般每3～4个月招标一次。在执行中，单位必须执行集中采购目录，不论价格高低都要从协议供货范围中采购，并且可以就价格问题与供应商再次进行谈判，但谈判降价结果适用于所有单位。
3．监督管理。一是资金拨付。各单位的集中采购合同要先送集中采购机构审核无误后，财政部才能根据申请支付资金。二是集中采购机构负责对中标产品的价格进行跟踪管理，凡是发现供应商没有按照合同承诺执行，或者价格高于中标结果等问题时，可提出停止其资格，并报政府采购管理部门批准。三是质疑投诉。采购中出现问题，采购单位要先找供应商，供应商解决不了或有分歧时，由集中采购机构协调解决。
(五)分散采购。
巴塞罗那市80年代前政府采购相对集中，1986年后实行的是分散采购管理，即管理政策和采购决策统一由市政府采购管理办公室负责，具体采购由市政府所属40个办公室(部门)负责。在具体采购合同类型上，分为工程、货物和服务，工程项目由各办公室负责实施，货物和服务由各部门从合格供应商中选择采购，合格供应商是若干个，谁服务好就买谁的货物，使供应商通过竞争获得合同订单。如，Helios Cer。bella办公用品服务公司就是一家获得政府采购资格认证的供应商，它按照政府采购要求组织货源，虽然价格一般比生产厂商高一点，但该公司可以提供上门送货、品种齐全、商品维护和赔偿等服务项目，这是厂商做不到的。
(六)电子采购。
西班牙电子采购刚开始起步，目前已经形成的电子网络，也只是用于传递信息、文件、下载采购文件等，真正通过网上交易等尚未实施。原因是：电子采购涉及安全、公开、电子签名等技术问题，西班牙政府非常重视政府采购电子化，2003年12月西班牙批准颁布了《电子签名法》，但目前在国内存在多家电子认证部门，如何将管理统一起来，以及如何与欧盟建立交易联系等是今后西班牙政府需要解决的问题。
(七)政府采购资金支付。
西班牙目前有两种法定的支付方式，一是标准支付方式，二是信用卡支付方式。标准支付就是财政直接支付，由财政部门按照部门的申请和合同约定将采购资金直接支付给供应商；对小额零星支付实行信用卡支付方式，既便捷，又有利于监控。为了保证支付的准确和时效，西班牙还建立了发票查询系统(供应商只能看到自己的发票)，政府可以通过系统了解采购的真实性，供应商也可以通过系统了解政府支付时间。
一般情况下，付款要在2个月内完成，否则政府采购人将要支付利息和承担相应的责任。
二、俄罗斯政府采购基本情况
俄罗斯政府采购制度从沙皇时期1722年就已经存在了，至今已有200多年的历史。政府采购制度被俄罗斯各级政府充分认可并在大范围内实行，据介绍，俄罗斯每年政府预算(除用于支付工资、医疗保险等项目外)的近70%都要进行政府采购。2003年全国政府采购规模达到3050亿卢布，占全年GDP的12%～13%，采购资金节约率为10%。
(一)政府采购机构设置。
考虑到政府采购与国家产业政策和经济贸易联系较为紧密的情况，俄罗斯政府采购管理部门为国家各级经贸部门，中央经贸部为最高管理机构。经贸部下设国家采购司，共有18个人，分设三个处室，分别负责政府采购的政策研究制定(研究处)；各部门采购需求、具体计划的汇总统计(综合计划处)；采购方式审批、合同是否合法、受理投诉等事务(救助、审查)。同时，联邦政府的90个部门作为具体采购执行部门都设有部门采购机构或招标委员会和专职工作人员，负责执行本部门具体采购业务。
地方政府管理机构为经济发展、工业政策和贸易委员会。圣彼得堡市政府采购是通过三个管理层次完成，一是贸易委员会下设的采购局，属于市级管理机构，主要负责地区性采购制度、竞标(招标)采购规则和程序和竞标委员会的组织协调管理(相当于竞标委员会的秘书处)；二是竞标委员会，主要是由政府官员和专家组成，负责单一来源采购、紧急采购审批和公开招标及合同是否有效的审核等工作，按照负责采购金额大小分有三级，500万卢布以下由单位竞标委员会负责，500万～5000万卢布由专业竞标委员会负责，5000万以上卢布采购由市政府竞标委员会负责。三是68个部门，主要是具体组织采购的实施。
(二)政府采购法律制度体系。
长期以来，俄罗斯政府采购只是通过政府制定的一些制度不断进行管理，1994年国家颁发了《政府采购法》，将政府采购规章制度上升为法律，与此同时，还制定了一系列分领域的专项采购法，联邦政府也根据法律规定制定了一些决议。这些构成了中央级政府采购法律制度体系。
地方联邦政府可以制定自己的法律和实施细则，但必须按照国家法律规定制定。
俄罗斯政府采购法律制度规定：中央和地方政府都要执行国家法律；政府采购都必须要有预算；政府采购要以公开招标方式为主，凡是达到国家或地方法律规定公开招标标准的采购，都必须公开招标；采取公开招标以外采购方式的，要经过管理部门批准。
(三)政府采购管理模式、范围和采购方式。
俄罗斯政府采购实行的是统一政策管理，分散采购的管理模式。其范围包括所有政府所需的货物、服务和工程，小到办公用的笔、本，大到铁路，医院的药品和奥运会项目都要政府采购。在采购方式上以公开招标为主。中央联邦政府规定，25万卢布(约8000美元)以上的项目必须采用招标方式进行采购，低于此标准的，要至少找三家供应商询价谈判。圣彼得堡市规定1000美元以上的项目必须公开招标采购。
(四)采购基本程序及合同管理。
政府采购具体实施由政府各部门自行开展，但其程序规定比较具体明确，合同的签署和履行都有严格的规定限制。具体程序如下：采购人在每年的6、7月份将下一年度的政府采购预算报财政部审核，经审核列入政府采购预算的项目不论金额大小必须进行政府采购。各采购人在拿到批复的政府采购预算后，向政府采购管理部门报送采购需求和计划，其中，采购需求和计划，以及要采取公开招标以外采购方式的，要经政府采购管理部门批准。然后，由各部门按照法律规定的政府采购程序自行开展采购。在采购中，其信息必须在国家指定的媒体上公告(信息有没有在指定媒体上公告是资金拨付时审核的一项内容)。采购完成后，中央政府采购要将合同草案报国家政府采购管理部门审核，审核通过后，进入资金拨付程序。地方采购完成后，要根据采购合同金额分别送竞标委员会审核，500万～5000万卢布的送专业竞标委员会审核，5000万卢布以上的，送市政府竞标委员会审核。审核通过后，进入资金拨付程序。
为了保证采购合法性和资金支付准确性，政府采购规定，支付资金申请时，除了采购合同等中标文件外，必须要持有刊登采购信息和供应商符合国家规定标准的资料证明，否则不予支付。
(五)其他相关管理规定。
1．政府采购必须要编制政府采购预算，超出预算和没有预算项目都不得采购。零星采购和经常性采购主要靠事后通过报表来体现。
2．对采购结余资金管理比较严格。俄罗斯法律规定，部门采购节约的资金，只能在原科目下继续专项用于采购，年底没有用完部分收回国家财政。如卫生部用1000万卢布买10000包药品，节约的资金可以再多买药，但不能买办公设备和汽车。
3．政府采购必须购买取得国家颁发的合格产品标准代码的产品。俄罗斯不实行供应商资格认证制度，但重视产品质量，只要是取得国家合格产品代码的，都可以参加竞争，实际上也是供应商资格认证管理的另一种形式。
4．所有政府采购合同，必须由采购人签订。招标可以自己招标，也可委托第三者代为招标，但合同必须自己签。
5．采购管理、执行与监督必须分离。管理机构没有处罚权，只有解释和知情权。监督主要靠社会、供应商来监督，属于供应商问题，通过企业“黑名单”制度来处罚，重大投诉通过法院来解决。在投诉中，管理部门只能以专家身份提供政策解释，具体裁决由法院负责。
三、西班牙、俄罗斯政府采购管理的突出特点
(一)法律法规体系非常完善和健全，尤其是制定了许多与法律配套的可操作性规定，使各种活动都能做到有法可依、有章可循。同时，管理机构和人员健全、职责清晰。从采购人来讲，各部门也有着良好的依法办事观念和公共意识。
(二)政府采购与预算管理和资金支付管理紧密结合。两个国家的政府采购都实行了严格的预算管理，凡不编制预算或超预算的采购都视为无效，并且将这些规定和采购中一些违规行为都作为不符合支付条件内容。因此，政府采购在预算或采购中哪个环节出问题，最后都申请不到资金，有效地解决了政府采购规范化管理问题。
(三)重视政府采购的公开透明。政府采购制度规定，凡是能公开招标的都要实行公开招采购，采购信息必须向社会公开，为此，两个国家不仅都建立了政府采购网站，还指定或自办了政府采购报纸等信息媒体，要求政府采购信息首先必须在官方指定媒体刊登，也可以在其他媒体刊登，官方指定媒体是免费定期向社会和供应商提供各种采购信息，而媒体的经费由政府通过预算安排。
(四)严格政府采购合同的监管。合同是整个政府采购活动的结果和支付依据，采购合同管理好了，政府采购就不会出现问题。因此，西班牙政府非常重视合同管理，不仅在地方和各部门设立了审核合同的分支机构或人员，而且还规定了具体审批办法，以提高管理效率。如合同审批分为三个级次：一般合同15天要批准完毕，紧急合同7天，遇更紧急情况，要提前编制预算，提前采购，但预算没批下来，合同无效。
(五)对供应商实行资格认证管理。西班牙政府采购法规定，供应商必须经过政府资格审核并进入合格供应商名单系统后，才能参加政府采购活动。这一个过程就是供应商资格认证管理。实行这一办法主要是基于三点：一是供应商是政府采购重要当事人之一，必须保证参加政府采购活动的供应商有执行合同的能力；二是政府审核企业资格标准是统一的、公开的，限制了不规范行为，同时也减少企业参加投标评标时资格审核成本；三是有利于促进中小企业发展等政策落实。供应商资格是根据企业经营规模和人数分为若干等级，每两年认证一次。其中人数要有社保机构证明，设备等要有发票和税务部门的纳税证明，如果条件不符合，就不能进入合格供应商名单，如果造假，将给予几年内不能申请的处罚。经过认证的供应商，要与认定委员会签订协议，委员会要颁发一个证书，其供应商名单要在指定媒体上公告。2003年该委员会认定了8000个企业。
(六)监督体系完善。西班牙政府采购监督体系主要由三部分组成：一是法律制度监督，完善的制度体系，保证了各项活动有章可循；二是日常管理监督。通过监督管理委员会对采购预算、计划、采购方式和合同的审核等管理，防止了各种不规范行为的发生；三是司法监督。对政府采购活动中出现的问题，管理机构无法解决时，可以由司法机关通过法律渠道予以解决。
(七)重视政府采购效率。两国政府都认为，采购效率是政府采购制度必须要考虑和解决的问题，因此，在工作中，非常重视采购效率的提高，西班牙中央政府集中采购全部采用协议供货办法，西班牙地方和俄罗斯多采用分散采购，主要原因就是考虑采购效率问题。尤其两国目前也正在努力通过网络技术提高文件的传递、信息公开和审批事项的速度，以进一步提高采购效率。
四、对我国政府采购工作的启示和值得借鉴的经验
(一)加快我国政府采购法配套法规和制度建设步伐，完善政府采购法律制度体系。政府采购管理涉及方方面面，而我国目前政府采购法配套规章制度建设还相对滞后，尤其是可操作性办法还比较少，使许多管理规定在实际工作中无法落实，为此，我们要加紧制定政府采购法实施细则，以及其他配套的管理办法，使我国政府采购早日实现有法可依、有章可循的局面。
(二)加强政府采购预算和采购资金直接支付管理，促进政府采购制度改革。西班牙和俄罗斯两个国家都是在年中编制下一年的政府采购预算，预算详细列出下年所有采购项目，并在下一年采购时严格按预算执行。我国目前政府采购实行预算管理刚刚开始，在编制方法和审批管理上都很不完善，不能形成硬约束，同时，在财政支付管理上也还没有将支付审核与采购管理环节有机地结合起来，因此，我们要进一步完善政府采购预算管理办法，切实将采购项目和预算纳入部门预算中，发挥预算在政府采购中的基础和依据作用，同时，利用财政支付手段约束采购合同的合理性，通过资金拨付管理监督采购活动，使三项改革形成一个有效的管理整体，促进政府采购制度的推行与规范化管理。
(三)进一步扩大政府采购范围。这次考察给我们深刻印象之一，就是政府采购规范非常广泛，规模非常大，占预算或GDP的比重也非常高，可以说，凡是政府采购预算安排的购买性支出都要实行政府采购制度，这也是政府采购制度成为国家管理经济的基本制度的原因之一。相比我国，目前范围和规模还非常小，政府采购影响也不大，为此，我们要采取措施扩大政府采购规模，一是把政府公共工程项目纳入政府采购管理范围，工程不纳入政府采购管理，那么，政府采购制度就是不完善的；二是加强对分散采购的管理；三是在采购方式上创新，努力推行供货协议等有利于采购实施的形式。
(四)加大管理与执行分离工作的力度，建立科学合理的管理体制。管理与执行分离是两国管理政府采购的基本理念，我国政府采购法也体现了这一精神。管理与执行分离即管理的需要，也是相互约束监督的要求，为此，我们要坚持这一改革理念，继续做好管理与执行相分离的工作，力争省、地(市)两级今年完成分离工作。
(五)大力推行协议供货采购方式，提高采购效率。西班牙政府采购中心负责中央各部门通用商品的集中采购，该机构等同于我国目前设立的集中采购机构。据了解，西班牙政府集中采购机构按照协议供货制度采购所有列入集中采购目录的商品，协议供货制度具有供货便捷、实效性强、效率高等特点，适应大规模、范围广、价格有波动的通用性商品采购，既体现了集中采购，保证了政府采购公开、公正、公平，又能够方便分布范围广、需求多样的采购人的需要。协议供货制度目前在我国刚刚起步，已经得到了采购人的一致认可，但目前采购内容仅限于计算机、打印机、复印机三类办公用品的采购，适用范围还非常窄，采购的规模也比较小，在采购效率上的优势还没有完全体现出来，应进一步推广应用。
(六)加强分散采购管理，建立集中采购与分散相结合的管理模式。通过考察，我们深深感到，两国政府非常重视政府采购效率问题，甚至将效率提高到关系政府采购制度能否实行问题的高度来认识，前面提到两国政府采购组织形式侧重于分散采购，而西班牙政府集中采购目录范围不大，并且基本固定不再扩大，而俄罗斯政府采购组织形式完全采用分散采购，其提高效率是主要原因之一。政府逐渐认识到政府采购不一定只有通过政府集中采购来实现，只要各部门按照统一的法规、统一的招标程序来做，一样可以达到规范采购的目的。再者，集中采购管理环节多，效率偏低，不能满足采购人多样性需求，在效率上与分散采购相比明显处于劣势。目前我国实行的是集中采购与分散采购相结合的方式，由于处于政府采购改革的初期，要扩大政府采购规模，就必须加强对分散采购的管理，这不仅是改革的需要，也是法律所规定的，按此要求，集中采购范围和分散采购范围应当合理适度，才是符合我国实际情况的采购管理模式。
(七)重视信息化建设，搞好政府采购指定媒体的建设。目前，我国政府采购指定媒体的基本管理模式与两国一样，但在信息量上，和媒体的权威性上，以及与管理配合上还与两国管理有一定差距，还未形成政府采购信息的汇集点，因此，我们要进一步完善媒体建设，与其他媒体加强协作，形成竞争，促进指定媒体信息公开及管理水平。