我国税务机构沿革

出处：按学科分类—经济 企业管理出版社《地税业务手册》第4页（5653字）

中国的税务管理机构在1994年以前是不区分国税、地税的，即是一套管理机构，而且现行的地税系统机构基本上是由原各级税务机构演变而来。所以，要了解现行的地税机构就有必要了解其前身及其变革。

随着一定时期政治经济形势的发展变化，中国税务机构的设置和建设，经历了一个强化——削弱——强化的反复过程。但总的趋势是经济越发展，尤其是越发展商品经济、市场经济，税收就越重要，税务机构的设置就越受重视。

一、革命根据地税务机构的演变

在第二次国内革命战争时期，由于根据地革命政权处于分散、孤立的山区或偏僻地区，税收工作处在创建阶段，税务机构很不健全。1930年初，鄂豫皖、湘鄂西、川陕等根据地相继正式宣布成立税务局，初步建立了税收制度。抗日战争时期，中国共产党先后建立了许多大块地区的抗日根据地，开始有了稳定的税收，为建立税务机构奠定了基础。1937年，陕甘宁边区税务机关在三边成立。1938年，晋察冀边区政府成立税务局。1940年，山东抗日根据地建立了各级税务领导机构。1941年，陕甘宁边区政府决定成立边区税务总局和边区税务分局、县市税务局、税务所等4级机构，以强化税收，增加财政收入。抗战期间，由于税务机构的逐步建立，对保证财政收入的增加起了重要作用，为赢得抗日战争的胜利做出了贡献。第三次国内革命战争时期，各解放区相继建立了区域性的税务总局，统一领导所属税务机构。1947年，东北税务总局成立。1948年，华北税务总局成立。在此期间，还先后成立了西北、中原、华中以及山东、内蒙古税务总局。区域性税务机构的建立，适应了全国解放战争形势发展的需要，为中华人民共和国建立后统一税务机构创造了条件。

二、新中国成立后税务机构的演变

1949年11月，政务院(国务院的前身)复函财政部，同意建立全国税务总局。1950年1月，财政部税务总局正式成立。同年1月27日，财政部发布实施了由政务院第17次政务会议通过的《全国各级税务机关暂行组织规程》，规定了全国各级税务机关的设置：中央设财政部税务总局；大区设税务管理局；省、盟或中央直辖市、自治区、地、市设税务局；市、县旗以下设税务所。当时，为了加强税务机构的建设，中央领导同志明确指示：“宁可少一个组织部长，而不可少一个税务局长”。因此在全国范围内当时迅速建立起一个强有力的税务工作指挥系统，在管理上形成了一种强大的威慑力量，保证了各项税收工作的顺利开展，从而有力支持了新中国各项事业的建设和发展。

1955年，针对当时大行政区撤销以及经济、税源的变化情况，各级税务机关改为：县、市以上税务机构仍按行政区划设置，县以下的乡镇根据税源情况照顾行政区划设置。全国税务机构原则上分为税务总局、省、自治区、直辖市税务局和省辖市、县税务局三级。

1958年“大跃进”时期，由于受“左”的错误思潮影响，农村取消征税，城市试行国营企业(现称之为“国有企业”)“税利合一”试点，税收的作用、地位被忽视(当时税收管理反而被说成是“关、卡、压”)，片面强调简化税制，从而合并了城市以下各级税务机构与财政部门，基层税务所下放给公社管理，税务机构受到很大削弱。1961年以后国家贯彻执行“调整、巩固、充实、提高”八字方针，加强税收工作，税务机构相继得到恢复。但在“文化大革命”中，从税务总局到基层税务机构又都进行了一次大撤并。1967年，税务总局工作由财政部业务组下设的一个税收业务组办理；各地还将税务局同工商、银行、财政、物价等部门合并在一起，有的地区撤销了全部税务所。1975年，国家才恢复了税务总局的建制。

1978年中国共产党十一届三中全会以后，在思想上进行拨乱反正，提高了对税收作用的认识。为了适应新的政治经济形势和加强对税收工作的领导，在中央和各级党政领导的重视下，恢复了税务机构，增加了税务干部编制。1978年4月召开的全国税务工作会议上提出：省和自治区都要设立税务局，专、市、县原则上都要单独设立税务局。1982年4月，国务院批转财政部《关于加强省、自治区税务局机构的报告》，决定省、自治区税务局的机构升半格，高于处级单位。在此期间，1982年8月，国务院批准成立中国海洋石油税务局。

1988年5月，国务院作出决定，原财政部税务总局升格组建为国家税务局。至此，中国的税务机构从中央到地方都得到了进一步健全和加强。全国税务机构包括国家税务局，各省、自治区、直辖市税务局，地、市、州、县税务局，各基层税务所。另外还设有在15个主要口岸的进出口税收管理处。到1989年底，全国共有税务人员50万人，另有税务助征员6万多人。1993年6月，经国务院批准，国家税务局改名为国家税务总局。同年12月，国务院又决定将国家税务总局升格为正部级机构。到1993年底，包括税务助征员在内，全国税务系统干部已达到70多万人。

税务机构的加强，税务干部的增加，是经济发展的需要，反过来通过充分发挥税收的聚财和经济杠杆作用，又有力地促进了社会生产力的发展。

三、税务机构领导隶属关系的几次变化

中华人民共和国成立以来，随着政治经济形势的发展变化，税务机构领导体制也几经变化。中华人民共和国成立不久，政务院在《全国税政实施要则》中规定：“全国各级税务机构，受上级局与同级政府之双重领导。”同时在《全国各级税务机关暂行组织规程》中，具体规定了全国各级税务机关的领导隶属关系和职责范围。税务总局受中央财政部领导，全国各级税务机构，受上级税务机构与同级政府的双重领导，同级政府与上级税务机构意见有抵触时，执行上级税务机构的决定。这是中国建国初期税务机构的隶属关系。1958年“大跃进”和“文化大革命”中，税务机构几经被撤并，税务人员被调离，税务机构领导体制(即各级税务机构领导归属的规定)无从谈起。

1978年，中国共产党第十一届三中全会以后，税务机构得到恢复和加强。1982年3月，国务院批转了《财政部关于清查偷漏欠税情况和加强税收工作的报告的通知》，明确规定税务机构实行地方政府和上级税务部门的双重领导，业务上以上级税务部门的领导为主；要配备强有力的干部担任税务部门的领导职务；税务所、大的集镇和工矿区税务分局属于市、县税务局的派出机构，干部由市、县税务局统一管理；县、市以上税务局长的任免调动，须征得上一级税务机关的同意。同年4月，国务院批转《财政部关于加强省、自治区税务局机构的报告》，决定把省、自治区税务局的机构升高半格，高于处级单位，局内可以设处的建制，局长由副厅长级干部担任。局有权单独发布或同其他部门联合发布有关税收文件，可以参加同级政府的有关会议，阅读有关文件。省级税务局仍归省、自治区财政厅领导，省辖市以下的各级税务机构与同级财政部门平行。

1983年8月，国务院《关于抓紧增收节支确保今年财政收支基本平衡的紧急通知》中进一步明确：“税务机构要切实加强，人员要充实，业务骨干应当保持稳定，特别要加强基层征管力量。专区、市、县税务局的机构设置、干部管理、人员编制和经费开支，原则上应由省、市、自治区税务局垂直管理。”1988年5月，国务院决定，将财政部税务总局改为国家税务局，由财政部归口管理。同年12月，为了整顿税收秩序，加强税收管理，保证税务机关独立行使职权，国务院决定全国税务系统实行上级税务机关和同级政府双重领导，以税务机关垂直领导为主；国家税务局对省级税务机构实行垂直领导。省一级税务局正、副局长由国家税务局考核提名，人事部审批任命；省、自治区、直辖市、税务局对地、市、县税务局的机构设置、干部管理、人员编制和经费实行垂直管理。

四、1994年“单轨”机构向“双轨”机构转变

(一)“单轨”的税务机构

所谓“单轨”税务机构，是指中央税、中央与地方共享税以及地方税都统一由各地的同一个税务机关征收管理，下级税务机关受上级税务机关和同级地方政府机关双重领导的税务机构组织形式。我国从新中国成立到1994年，长时期实行的都是“单轨”税务机构形式。这种形式与过去我国较低的生产力发展水平以及长时期实行的计划经济体制是相适应或基本适应的。这种组织形式，人员和机构设置都比较单一，便于开展税收的征收管理工作，完成各项税收任务。但是，随着我国商品经济的发展，尤其是在提出建立符合国际惯例和中国国情的市场经济体制目标以后，原有的税务机构组织形式越来越不适应经济发展和财政体制改革的需要。纵观这种单一的机构组织形式，主要存在以下问题：

1．分布在全国各地的各级税务机关，既要征收属于本地区的税收收入，也要征收属于中央和地方共享的税收收入，还要征收完全属于中央的税收收入，而这些收入同地方利益挂钩程度不同，联系有紧密、半紧密、疏远和无等几种状况，因此，在一定程度上影响了地方税务机关组织中央税收收入的积极性。

2．地方税务机关在党的关系和人事安排权等方面有隶属于地方政府的关系，容易产生地方政府行政干预的可能性，影响国家税收政策和税收制度的贯彻，弱化税收职能作用的发挥。

要克服“单轨”税务机构或一套税务机构之弊，就有必要建立“双轨”税务机构，即二套税务机构组织形式。

(二)“双轨”税务机构形式

“双轨”税务机构，是指中央税、中央与地方共享税由中央税务机构征收管理，地方税由地方税务机构征收管理，中央税务机构依法收税，可以不受当地政府领导干预的一种税务机构组织形式。中央和地方分设税务机构，分别征税，是世界上实行分税制财政管理体制的国家(世界上多数国家采用分税制财政体制)普遍采取的作法，是落实分税制财政体制的组织保证。

分设两套税务机构，建立两套税收体系，既是市场经济国家普遍采用的作法；也是我国分税制财政体制改革的一个重要特点，它对财税部门加强税收征管，保证收入稳定增长，具有非常重要的现实意义。

近几年来，地方财政收入增长很快，但与之相比，中央财政收入增长速度却比较缓慢，致使中央财政赤字不断增加，宏观调控乏力。同时，税收流失严重，国家财政的支出能力与整个经济发展需求之间的矛盾更为突出。这里面有财政管理体制本身的问题，也有税务机构设置的弊端。

成立两套税务机构，一个主要目的就是要改变地方负责各税征收再上缴中央的旧格局，实行由中央征收中央税及共享税，然后再按一定比例返还给地方，以加强中央对地方的宏观调控。

世界上多数国家实行的分税制财政管理体制实践表明：分设两套税务机构，分开征税，责权分明，能够充分调动中央与地方组织收入的积极性。不仅可以保证中央税收及时足额缴入国库，满足中央财政的需要，而且可以充分调动和促进地方政府及其税务机关强化税收征管、最大限度地避免税收流失的积极性。组建两套税务机构由于可以充分体现责、权、利相结合的原则，所以还能够确保并提高税收征管的质量和效率。

实行分税制财政管理体制，是我国克服过去的财政大包干体制弊端，理顺中央与地方的分配关系，实行财政管理科学化的必然选择。我国从1992年开始，就在辽宁、沈阳、大连、武汉、青岛、天津、重庆、新疆和浙江九个地区实行分税制试点，取得了初步成效并为全面推开分税制积累了一定的经验。从1994年开始，我国工商税制实行了一次彻底、全面的改革；在改革工商税制基础上，同时又在全国普遍实行了分税制这一国际通行的体制。为了适应分税制的需要，与国际惯例对接，从1994年起，我国的税务机构也由原来的一套税务机构分设为两套税务机构，即中央税务机构和地方税务机构。这是我国税务机构改革史上的一次彻底变革，其意义将是深远的，划时代性的。

地方税务机构只受地方政府领导(业务上地方税务机构受国家税务总局的指导)，中央税务机构只受中央政府领导，两者各司其职，各尽其能，比之于单一税务机构，必将有利于调动中央和地方两个积极性，确保国家税收应收尽收，充分发挥税收的各项作用，更好地促进国民经济发展。税务机构分设后，税务管理在克服面临的新问题、新矛盾后将进一步向科学化、效能化、规范化方向发展。税务机构配置的优化是完成各项繁重税收任务的组织保证，必须予以高度重视。

目前，我国税务机构分设初期的实践也证明：分设中央、地方两套税务机构，是完全正确的，对于加强税收征管，培植税源，调动中央、地方两个积极性也是至关重要的。