政策问题

出处：按学科分类—环境科学、安全科学 中国农业出版社《环境评价手册》第2页（3114字）

2．1 英国海外开发署所关注的环境问题，主要是指项目对自然环境和当地人民的生活是否造成不利的影响，以及项目是否有长期的作用。现在大家认识到，尽管项目尤其是大型项目对特定地区的意义可能很大，但在大部分发展中国家，重视千千万万人的日常活动更为重要。因此，必须注意，不管哪一个层次的开发，都会对环境产生不利或有利的影响。

2．2 贫困对环境造成很大的压力，因为贫穷的人们如果无法满足他们眼前的需求，就无力为未来去保护资源。因此，保护和增强自然资源基础的行为，能对贫困和持续发展产生直接和重大的影响。

2．3 然而，那些无法迁移或无力维持生计的穷人，他们也在环境恶化中承受着极大的痛苦。贫困的产生是由于人口的过快增长，造成对土地及其它资源日益增长的压力，且超过了人们改变这种压力的能力。因此，在持续发展的框架下，通过平衡的经济发展以提高生活质量和提供各种方法以遏制土地或其它资源的恶化是十分重要的。经济增长通过自然资源的消耗和污染的产生，加剧了环境的压力。因此，必须认真对待这一问题，以保证持续增长。一个社会组织(从政府的、区域的和社会的角度)必须做出决定，哪些环境变化是可接受的，哪些是不可接受的。

英国海外开发署十分关注环境、贫困与人口增长之间的关系，以及在处理广泛的环境问题时的政策作用。例如英国海外开发署的自然资源环境健康人口部最近开展了一个三年期的研究项目，探讨发展中国家人口增长与环境恶化对贫困人群影响的复杂关系。如果希望了解更多有关项目的信息，可与英国Bradford大学发展规划中心的项目负责人联系。

2．4 客观地讲，自由市场机制不可能带来社会长远的最佳选择。这主要有两个方面理由：第一，自由市场不能解决其“外部”的问题。破坏环境者自身未必总是遭到报应，而且也并不承担治理环境所需的必要费用。相反地，这一机制几乎对刺激私人组织在环境保护或治理方面的投资没有任何作用，因为产生的利益是属于大众的。因此，有必要使他们了解其行为的环境代价，监测其行为所导致的任何不利的外部影响，以增强他们保护环境的意识。同时，援助方应当了解特殊干预的作用，并使用明确的方法进行处理的干预措施。应当记住，在大范围内限制某些行为习惯要比在个体农户层次上容易些。政策的制定者应当明了，哪一类人群或行为会对环境造成最大损害，以及如何能最佳地实现政策目标，是采取纳税、征税、配额、补助金、政府赠款、咨询还是教育。对市场的干预，政府起着重要的作用，但在减轻环境破坏方面，不应当仅有政府的干预。

2．5 第二是，自由竞争的政策解决不了个体之间与时空之间的成本与利益分配问题。改变环境将使某一部分人获益，另一部分人受损；这是由于没有任何自动调节方法，可使前者给予后者必要的补偿。这类情况发生的结果往往是这一代人得益，而下几代人承担代价。所以要关心环境的良性发展，注意协调人为资本与自然资本利用的辩证关系，以及短期行为损坏长远利益的问题。持续良性的土地利用与开发应当考虑到后人的需要。

2．6 市场经济的作用是强大的，如果违背其规律，要产生相反的结果。政策的制定者应努力保证市场经济更多地关注环境因素。如对使用农药、灌溉水和电的补助，有可能鼓励过量使用，从而导致环境的污染和退比。对商业伐木设立树木砍伐使用费，可以鼓励综合利用各类木材，从而减少浪费和促进持续良性的经营。

2．7 为了保护环境，得益社会，小心地对市场经济进行适当干涉，将有助于其更加有效地运作。这在区域范围内，有时是可能做到的。因此将环境和社会问题结合在一起检查是重要的。社会团体，非政府组织以及各种活动和呼吁在这方面都会起到应有的作用，例如，在解决公有财产的纠纷，如树木砍伐权、动物放牧权等棘手的问题时可以发挥作用。

2．8 尽管政府在防止环境恶化方面发挥着重要作用，但对其能力不应抱有不切合实际过高的期望。环境的相互作用往往极为复杂，我们知之甚少，它使得管理人员制定项目计划时变得更为复杂。对环境的监测是一项长期的工作，需要专业知识和专业人员，以及大规模的资料收集网点和熟练的资料分析能力。因此，政府不可能得到所有的信息去编制完美的项目计划。即使某一问题已被确认，政府也没有相应的机构和能力去实施计划。保证政策的有效落实和改变贫困人群的行为习惯，使之更有利于环境朝着良性方式发展是一件困难的事。有影响力的集团可能会阻止有益于整体社会发展的良好的活动开端。实际问题的解决可能要依赖于其他第二或第三种最佳的选择。基于这些考虑，英国海外开发署反对全面“绿色”条件要求，强调组织机构能力的完善和提高。但是，英国海外开发署在涉及到具体项目时，当然要提出关于环境方面的条件。

2．9 当要求受援国政府的干预时，必须十分小心地行事，认真考虑当地详细的分析资料，生态资料、各种经济因素的影响和组织机构的实力。土地的使用期、机构改革、规定、立法以及价格政策等干涉措施都是十分有用的。

2．10 上述有关的政策制定是为了减轻或补偿环境的变化。但某些政府的政策无意中却造成环境的破坏。如为了自力更生进行粮食生产而在开荒，可能造成大片的不毛之地；在重工业领域引进人造产品的项目有可能对环境产生破坏；不恰当的价格政策(如补贴政策)导致农药的过量使用或为了开辟牧场而砍伐森林。

2．11 因此，对项目而言，没有必要在环境方面去规定所应承担的全面责任或主要责任是什么；但对各种有关的政策和机构问题应给予足够重视。

2．12 自从本手册1989年3月第一次问世以来，项目的经济价值与项目环境影响综合评价以及自然资源价值评估的方法有了较大的发展，对其可依据以往项目的成本和效益进行评估。有几种有效的评估方法，这些方法概要地在第九章“环境经济学”中做了介绍，以指导英国海外开发署的官员考虑环境评价或环境影响评价。

2．13 依据其性质和规模，开发活动产生的环境影响可能是地区性的或区域性的，或是全球性的。地区性的影响效果速度快、具有可预测性，是本手册讨论的主题。然而，全球性的影响效果，如由于二氧化碳释放量增加和森林砍伐引起气候变化的问题是极难预测的；它涉及到英国海外开发署长期项目发展政策。此类问题在第五章“生态系统和环境问题”中进行讨论。

参阅资料

海外开发研究所与英国海外开发署经济部合作，编写的一本实用手册《环境的估价——经济学家手册》对已有的《经济学家手册——发展中国家的项目评估》做了补充。自然资源和环境部NRED和经济部目前正以英国海外开发署的项目，对该手册的实用性进行验证。

英国海外开发署近期将出版《开发项目社会评价手册》，概括地阐述在项目各阶段中应如何提出所涉及的有关社会方面的问题。