主体

出处：按学科分类—政治、法律 中山大学出版社《澳门特别行政区法律通览》第185页（8608字）

(一)公共行政当局机关

公共行政当局机关系指行使行政职能机关、公务法人机关和公共团体机关。

(二)合议机关

每一合议行政机关须设一名主席及一名秘书，由组成该机关之成员选出，但法律另有规定者除外。

合议机关之主席有权宣布会议开始与结束，领导各项工作，确保遵守法律及使决议合乎规则，并担任其他获赋予之职务。因出现特殊情况有需要时，主席亦得通过附理由之决定，中止或提前结束会议，而有关决定须于会议记录内载明。

合议机关主席及秘书出缺时，分别由担任委员时间最长及时间最短之委员代任，但法律另有规定者除外。如出现若干委员担任委员时间相同之情况，则主席及秘书分别由其中最年长及最年轻之委员代任。

1．平常会议

如无法律之规定或机关之决议，平常会议之日期及时间由主席定出。如定出之会议日期及时间有任何更改，应告知合议机关所有成员，确保其能稳妥及适时知悉。

2．特别会议

特别会议通过主席之召集而举行，但有特别规定者例外。如有至少1／3委员以书面向主席要求召集，并指出欲讨论之事项时，主席必须召集会议，且该会议应在提出要求后15日内举行，而有关召集最迟亦须在开会前48小时为之。召集书内应明确及详细列明会议上讨论之事项。

特别会议每次会议之议事日程由主席定出，除有特别规定外，主席应将任何委员为列入议事日程而向其提出之事项列入议事日程，但该等事项须属合议机关之权限，且有关请求最迟须在开会前5日以书面提出。议事日程最迟应在开会前48小时交予所有成员。

列入会议议事日程内之事项，方得成为决议之标的；但属平常会议，且最少有2／3成员认定对其他事项有立即作出决议之急切性者，不在此限。

3．公开会议

行政机关之会议并不公开，但法律另有规定者除外。会议必须公开时，应将举行会议之日期、时间及地点公开，确保利害关系人最迟能在开会前48小时知悉。

4．不遵守关于召集会议之规定

因不遵守关于召集会议之规定而产生之违法性，仅在有关机关之所有成员均出席该会议，且不反对举行会议时，方视而不见为获得补正。

5．出席会议的法定人数

在第一次召集会议时，必须有过半数法律规定有表决权之成员出席会议，合议机关方得运作并作出决议。在法律无其他规定之情况下，如出席成员人数未及所要求之数目，则须召集另一次会议，但最少应相隔24小时方得为之；此时仅需1／3有表决权之成员出席，且人数不少于3名，即可运作并作出决议，而此情况应在召集书内明确载明。

6．表决之义务性和表决方式

如法律并无规定，所有出席会议且不属须回避参与表决之合议咨询机关成员，均禁止在表决时弃权。除法律另有规定外，所有决议均以记名表决方式作出，而表决时应先由委员投票，最后由主席投票。涉及审议任何人之行为或资格之决议，均以秘密投票方式作出。

如对上款所指决议的属性存有疑问，则合议机关须对表决方式作出决议。如有人要求对以秘密投票方式作出之决议说明理由，合议机关之主席应在表决结束后，按先前进行之讨论作出说明。须回避或自认须回避之合议机关成员，在讨论及表决时均不得在场。

7．决议所要求之多数

决议取决于出席会议之成员之绝对多数票；但法律规定须有特定多数，或规定相对多数已足够者，不在此限。

如要求绝对多数而未能达至，且未出现票数相同之情况，须立即进行另一次表决；如该情况仍维持，则将决议押后至下次会议作出；在该次会议上，获相对多数已足够。

如表决票数相同，则主席之投票具有决定性；但表决系以秘密投票方式进行者除外。

以秘密投票方式进行表决时票数相同，须立即进行另一次表决；如票数相同之情况仍维持，则将决议押后至下次会议；在该次会议第一次表决时，如票数相同之情况依然维持，则进行记名表决。

8．会议记录

每次会议均须缮立会议记录，其内应载有会议中发生之所有情事之摘要，尤应指出会议日期与地点、出席成员、所审议之事项、所作之决议及有关表决之方式与结果。

会议记录由秘书缮立，并交由所有成员在是次会议之最后阶段或下次会议开始时通过，通过后由主席及秘书签署。

如合议机关议决以拟本方式通过会议记录，则须在是次会议内即时以拟本方式通过有关会议记录。

合议机关之决议，在通过有关会议记录后或在签署上款所指之拟本后，方产生效力。

合议机关之成员得要求将其落败票，以及解释投该票之理由，载于会议记录内。

在决议中落败且要求将有关对投票之解释性声明记录于会议记录之人，免负因该决议而可能产生之责任。

如属向其他行政机关提供意见之情况，则对投票所作之解释性声明必须附于决议内。

(三)权限

1．不可放弃性及不可转让性

权限系由法律或规章规定，不可放弃且不可转让，但不影响有关授权及代任之规定之适用。所有以放弃拥有或放弃行使赋予行政机关之权限为标的之行为或合同，均属无效，但不影响授权及类似情况。

2．权限之确定

权限在程序开始时确定，而无须理会以后发生之事实变更；但第三款规定情况除外。

对法律变更同样无须理会；但受理该程序之机关取消，或不再具有该权限，又或该机关起初未被赋予处理该程序之权限而其后被赋予者，不在此限。

另一机关转为在区域上具有权限时，应将上述程序之卷宗送交该机关。

3．审理前之先决问题

如最终决定之作出取决于对某一问题之决定，而作出此决定之权限属另一行政机关或属法院，则有权限作出该最终决定之机关，应在该有权限之行政机关或法院作出决定前，中止行政程序；但不立即解决该事项将导致严重损失者除外。

在下列情况下，该中止即行终结：①对审理前之先决问题作出决定取决于利害关系人作出请求，而该利害关系人在获通知中止行政程序后30日内，未向有权限之行政机关或法院提出请求；②为审理该先决问题而提起之程序或诉讼程序，因利害关系人之过错而停止进行逾30日；③基于嗣后发生之情节，如不立即解决该事项将导致严重损失。

如未有宣告中止行政程序，又或中止已终结，则行政机关须审理该等先决问题；但在该程序内所作之有关决定，将不在该程序外产生任何效力。

4．区域权限之冲突

就区域权限有疑问时，对冲突作出决定之实体须指定涉及冲突之其中一机关为有权限之机关，而此机关之所在地须对妥善解决有关事项较为有利。

5．权限之检查

行政机关作出任何决定前，应先肯定其本身有权限审理有关问题。

行政机关应依职权提出其本身无权限；利害关系人亦得提出争辩，指该机关无权限。

6．向无权限之机关提出申请

私人因可宥恕之错误，在定出之期间内，向无权限之机关提出申请、请愿、声明异议或上诉时，机关应依职权将有关文件送交有权限之机关，并将此事通知私人。

如属不可宥恕之错误，则对有关申请、请愿、声明异议或上诉不予审理，并在48小时内将此事通知私人。

对错误之定性，可按一般规定提出声明异议及上诉。

(四)授权及代任

1．授权及转授权

通常有权限对某项事宜作出决定之行政机关，得通过一授权行为，容许另一机关或行政当局人员作出关于该事宜之行政行为，但以法律赋予该行政机关有此资格者为限。

不论有否赋予资格之法律，有权限对某项事宜作出决定之行政机关得随时藉一授权行为，容许其直接下级、助理或代任人作出关于该事宜之一般管理行为。

上款之规定亦适用于合议机关授权其主席之情况，但赋予资格之专门法律对各机关间之权限另有特别分配者除外。

授权者得许可获授权者将权力转授，但法律另有规定者除外。

2．授权行为之要件

在授权行为或转授权行为中，授权机关或转授权机关应详细指明其所授予或转授予之权力，又或获授权者或获转授权者可作出之行为。授权行为或转授权行为须公布于《澳门政府公报》；如属市政机关，尚应将之张贴于常贴告示处。

3．获授权者或获转授权者资格之提及

获授权机关或获转授权机关行使获授予或获转授予之权力时，应提及其系获授权机关或获转授权机关。

4．授权者或转授权者之权力

授权机关或转授权机关，得发出指令或对获授权者或获转授权者有约束力之指示，说明其应如何行使获授予或获转授予之权力。

授权机关或转授权机关有收回权，且有权依本法有关废止权限之规定，将获授权者或获转授权者所为之行政行为予以废止。

5．授权或转授权之消灭

下列事由导致授权或转授权消灭：①授权行为或转授权行为之废止；②因授权行为或转授权行为之效果已完尽而导致之失效，或因授权机关、获授权机关、转授权机关、获转授权机关之据位人有所变动而导致之失效。

6．代任

职务之担任人不在、出缺或因故不能视事时，由法定代任人代替之；如无法定代任人，则由被代任人指定机关或行政当局人员代替。但特别法就上述情况另有规定者除外。

在代任情况下执行职务，包括行使被代任人获授予或获转授予之权力在内。

(五)管辖权、职责及权限之冲突

1．解决冲突之权限

行政当局各机关与法院之管辖权冲突，依法由有权限之法院解决之。

如职责之冲突涉及不同法人之机关，则藉司法上诉，由行政法院解决之。

权限之冲突，由对发生冲突之各机关行使监督权之上级机关中最低一级机关解决之。

2．冲突之行政解决

对于权限之冲突，任何利害关系人得向有权限对有关程序作决定之实体提出附理由说明之申请，而请求解决之；发生冲突之机关在知悉该冲突后，应立即依职权要求解决之。

如发生冲突之机关仍未表明立场，则有权限解决冲突之机关应听取该等机关之意见，并在30日期间内作出决定。

(六)无私之保障

1．回避之情况

在下列情况下，公共行政当局之机关据位人或人员，不得参与行政程序，亦不得参与行政当局之公法上或私法上之行为或合同的缔结：①其本人，或因身为他人之代理人或无因管理人，就上述程序、行为或合同有利害关系；②其配偶、任一直系血亲或姻亲、二亲等内之旁系血亲或姻亲、任何与其在共同经济下生活之人等本人，或因身为他人之代理人，就上述程序、行为或合同有利害关系；③其本人，或因身为他人之代理人，就与应作出决定之问题类似之问题有利害关系，或此情况发生于上项所包括之人身上；④曾以鉴定人或受任人之身份参与该程序，又或曾对拟解决之问题作出意见书；⑤其配偶、直系血亲或姻亲、二亲等内之旁系血亲或姻亲、任何与其在共同经济下生活之人，曾以鉴定人或受任人之身份参与该程序；⑥利害关系人或其配偶提起司法诉讼，针对该机关据位人或人员、其配偶或直系血亲；⑦属针对由该机关据位人或人员，又或①项所指之任一人作出或参与作出之决定之上诉；⑧有关问题涉及身为维护经济利益或相类利益团体之成员之私人，而该机关据位人或人员亦为该团体之成员。

有关参与仅涉及单纯事务处理之行为，尤其是发出证明之行为，不适用上款之规定。

2．回避之争辩及宣告

出现引致行政当局之任何机关据位人或人员须回避之事由时，视乎情况，该机关据位人或人员应将事实立即告知有关上级或有领导权之合议机关主席。

在确定性决定作出前或行为作出前，任何利害关系人得申请回避之宣告，而申请时应详细说明构成回避事由之事实情节。

上级及合议机关主席有权限审理是否存在须回避之情况，且有权限作出回避之宣告；如其认为有需要，则应听取有关机关据位人或人员之意见。

就合议机关主席是否须回避之情事，该机关本身有权限在无主席参与下对此附随事项作出决定。

3．争辩回避之效力

机关据位人或行政当局人员作出上条第一款所指告知后，或在知悉该条第二款所指申请后，应立即中止其在程序中所进行之活动，直至就此附随事项有所决定时止；但其上级作出相反命令者除外。

依本法规定有回避事由之人，在紧急或危险情况下应采取不可延迟作出之措施，但该等措施应由代替该人之实体追认。

4．宣告回避之效力

宣告机关据位人或行政当局人员须回避后，在程序内须由有关之法定代任人代替该机关据位人或人员；但其上级决定收回有关问题亲自处理者除外。如属合议机关，而无代任人或不可指定代任人，则该机关在无该须回避之成员参与下运作。

5．自行回避及申请回避之依据

如出现可令人有理由怀疑机关据位人或行政当局人员之无私或其行为之正直之情节，尤其是以下情节，则该机关据位人或人员应请求免除参与有关程序：①其直系血亲或姻亲、三亲等内之旁系血亲或姻亲、该机关据位人或人员所监护或保佐之人、其配偶所监护或保佐之人等本人，或因身为他人之代理人，就该程序有利害关系；②该据位人或人员，又或其配偶或任一直系血亲或姻亲，系就该程序、行为或合同有直接利害关系之自然人或法人之债权人或债务人；③在程序开始之前或之后，该机关据位人或人员，又或其配偶、直系血亲或姻亲曾收受馈赠；④如该机关据位人或人员，又或其配偶，与就该程序、行为或合同有直接利害关系之人严重交恶或存有极亲密之关系。

任何利害关系人得以类似之依据，在确定性决定作出前，针对参与该程序、行为或合同之机关据位人或人员，提出申请回避。

6．请求之作出

在上条所指的情况下，应向有权限审理有关请求之实体提出请求，并准确指出能证明该请求为合理之事实。仅在受请求之实体决定请求应以书面作出时，机关据位人或行政当局人员之请求方以书面作出。请求由就程序、行为或合同有利害关系之人作出时，必须听取请求所针对之机关据位人或行政当局人员之意见。

7．对自行回避或申请回避之决定

对自行回避或申请回避作出决定之权限，系依据本法“回避之争辩及宣告”第一条第二款和第三款所规定定出，亦即是由上级及合议机关主席有权限审理是否存在须回避之情况，并有权限作出回避宣告之决定。该决定必须在3日之内作出。如认为有关请求之理由成立后，须遵照本法有关“争辩回避之效力”和“宣告回避之效力”的规定办理。

8．制裁

须回避之机关据位人或行政当局人员曾参与之行为或合同，可依据一般规定撤销；但特别规定其他制裁者除外。本法有关“行政当局之任何机关据位人或人员须回避时，该等人员应将该事实立即告知有关上级或有领导权之合议机关主席”之规定，该等有此项义务之人员不履行此义务，不实行告知者，构成严重纪律之违犯。

(七)利害关系人

1．行政程序之参与

所有私人均有权亲身参与行政程序，或在行政程序中由包括律师或法律代办在内之人代理或辅助。参与程序之能力以民法所规定之行为能力为基础及尺度，且民法亦适用于无参与程序能力之补充，但有特别规定者除外。

2．参与行政程序之正当性

权利或受法律保护之利益被行政活动侵害之人，以及以维护该等利益为宗旨之团体，均具有开展及参与行政程序之正当性。

为保护大众利益，下列之人亦具有开展及参与行政程序之正当性：①在诸如公共卫生、住屋、教育、文化、财产、环境、地区整治以及生活质素等基本权益方面因行政活动而受到或预计受到严重损害之公民；②所居住区域内之某些属公产之财产受行政当局活动影响之居民。

为维护居住在特定区域之居民之大众利益，致力于维护该等利益之团体以及该区域之市政机关，具有开展及参与行政程序之正当性。