全国人大法律委员会关于《中华人民共和国海域使用管理法(草案)》修改情况的汇报

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编下册》第2267页（3749字）

全国人民代表大会常务委员会：

九届全国人大常委会第二十二次会议对海域使用管理法(草案)进行了初步审议。会后，法制工作委员会将草案印发各地方、部门、有关院校、研究机构和企业征求意见。法律委员会、环境与资源保护委员会和法制工作委员会还联合召开了中央有关部门、单位和专家的座谈会，听取对海域使用管理法(草案)的意见，法制工作委员会还就有关问题赴上海、浙江、广西进行调查研究。在认真研究常委委员和各方面意见的基础上，法律委员会于8月15日召开会议，对草案逐条进行了审议，环境与资源保护委员会的负责同志和国务院有关部门的负责同志列席了会议。8月23日法律委员会再次进行了审议。法律委员会认为，为了加强海域使用的管理，促进海域的合理开发和持续利用，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，制定海域使用管理法是必要的。同时对草案提出了以下修改意见：

一、草案第二条规定：“在中华人民共和国内海、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法。”“本法所称海域，是指中华人民共和国内海、领海的水面、水体、海床和底土。”有些常委委员和地方、部门、专家提出，我国领海及毗连区法、海洋环境保护法、海上交通安全法等涉海法律和有关国际公约中使用的都是“内水”的概念，为与有关法律和国际公约相一致，应将这一条中的“内海”改为“内水”，并对“内水”作出界定，以进一步明确本法的适用范围。因此，法律委员会建议将这一条中的“内海”修改为“内水”，并增加一款作为本条的第三款，规定：“本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。”(草案二次审议稿第二条)

二、草案第四条第二款规定：“国家严格限制填海、围海等改变海域自然属性的用海活动。”有些常委委员和地方、专家提出，随着经济和社会的发展，填海、围海活动呈增长趋势，对填海、围海活动从严管理是必要的，必须严格按照法律规定的审批程序和批准权限进行。但对填海、围海活动一律进行严格限制在实际中难以行得通。因此，法律委员会建议将这一款修改为：“国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动。”(草案二次审议稿第四条第二款)

三、有的常委委员和地方、专家提出，海域使用权作为一种财产权利，应当建立登记确权的法律制度，依法登记的海域使用权才受法律保护，本法应增加这方面的规定。因此，法律委员会建议在草案第六条增加一款作为第一款，规定：“国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。”(草案二次审议稿第六条第一款)同时在草案第十九条第一款的规定中增加有关海域使用权登记造册的内容，将这一款修改为：“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”(草案二次审议稿第十九条)

四、草案第十一条对海洋功能区划的编制原则作了四项规定。有的常委委员和部门、专家提出，海上交通安全关系海上船舶航行及人民生命财产安全，编制海洋功能区划的原则中应增加保障海上交通安全的内容。因此，法律委员会建议在这一条中增加一项原则，作为第四项，将这一条修改为：“海洋功能区划按照下列原则编制：(一)按照海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性，科学确定海域功能；(二)根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海；(三)保护和改善生态环境，保障海域可持续利用；(四)保障海上交通安全；(五)保障国防安全，保证军事用海需要。”(草案二次审议稿第十一条)

五、草案第十二条第四款规定：“沿海市、县海洋功能区划，经该市、县人民政府审核同意后，报所在的省、自治区、直辖市人民政府批准。”有的常委委员提出，市、县地方的海洋功能区划按规定批准后，应报国务院海洋行政主管部门备案，以利于国家加强对全国海域使用的监督管理。因此，法律委员会建议将这一款修改为：“沿海市、县海洋功能区划，经市、县人民政府审核同意后，报所在的省、自治区、直辖市人民政府批准，报国务院海洋行政主管部门备案。”(草案二次审议稿第十二条第四款)

六、草案第二十五条第一项规定，养殖用海的海域使用权最高期限为十年。有些常委委员和地方、部门、专家提出，有些海水养殖项目投资大，回收期较长，为了有利于保护养殖用海者的合法权益，养殖用海期限应适当延长。因此，法律委员会建议将养殖用海的海域使用权最高期限修改为十五年。(草案二次审议稿第二十五条第一项)

七、草案第二十九条第二款规定：“海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除用海设施和构筑物。”有的常委委员和部门、专家提出，这一规定与有关的国际公约不符，要求拆除所有用海设施和构筑物从经济、技术方面分析，在实践中很难行得通，有的也没有必要。因此，法律委员会建议将这一款修改为：“海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。”(草案二次审议稿第二十九条第二款)

八、草案第三十二条规定：“填海、围海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。”“海域使用权人应当自填海、围海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。”有些常委委员和地方、部门、专家提出，围海的情况比较复杂，有的围海只是部分或者暂时改变海域的属性和用途，并没有形成土地，有的围海实际就是填海。因此，法律委员会建议删去这一条两款中的“围海”二字。(草案二次审议稿第三十二条)

九、草案第三十三条第二款规定：“单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。海域使用金应当全部上缴中央财政。”有些常委委员和地方、部门、专家提出，加强海域使用监督管理需要沿海各地方人民政府发挥职能作用，海域使用金全部上缴中央财政不利于调动地方的积极性。法律委员会认为，海域使用金的上缴和分配问题比较复杂，还是授权国务院按实际情况作出规定为好。因此，建议将这一款修改为：“单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政。”(草案二次审议稿第三十三条第二款)

十、有些常委委员提出，海洋行政主管部门应当加强自身队伍建设，提高海域使用管理监督检查人员的政治、业务素质，做到秉公执法，文明服务，自觉接受监督。因此，法律委员会建议在草案第六章监督检查中增加一条规定：“海洋行政主管部门应当加强队伍建设，提高海域使用管理监督检查人员的政治、业务素质。海域使用管理监督检查人员必须秉公执法，忠于职守，清正廉洁，文明服务，并依法接受监督。”(草案二次审议稿第三十八条)

十一、草案第三十八条第四项规定，海洋行政主管部门在执行监督检查职责时，有权采取责令当事人不得变卖、转移与案件有关的财产物品的措施。有些常委委员和专家提出，这一规定赋予海洋行政主管部门有对当事人的财产进行查封、冻结的权力不妥，这类强制措施，一般只有司法机关或者税务、海关等特定行政机关按照法律规定的程序才能实施。因此，法律委员会建议删去这一项规定。(草案二次审议稿第三十九条)

十二、草案第四十六条规定：“违反本法规定，海域使用权人应当缴纳海域使用金而拒不缴纳的，责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，处应缴纳海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；情节严重的，并由批准用海的人民政府收回海域使用权。”有的常委委员和专家提出，对海域使用权人拒不缴纳海域使用金的行为不宜给予罚款的行政处罚，应由颁发海域使用权证书的人民政府收回海域使用权。因此，法律委员会建议将这一条修改为：“违反本法规定，按年度逐年缴纳海域使用金的海域使用权人不按期缴纳海域使用金的，限期缴纳；在限期内仍拒不缴纳的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。”(草案二次审议稿第四十七条)

此外，还对草案作了一些文字修改。

草案二次审议稿已按照上述意见作了修改，法律委员会建议全国人大常委会再次审议。

草案二次审议稿和以上意见是否妥当，请审议。

全国人大法律委员会

2001年8月24日