全国人大法律委员会关于《中华人民共和国水法(修订草案)》有关农村集体经济组织水权问题修改情况的报告

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编下册》第2308页（2398字）

全国人大法律委员会副主任委员 乔晓阳

全国人民代表大会常务委员会：

九届全国人大常委会第二十五次、第二十七次和第二十八次会议对水法修订草案已经进行了三次审议。在审议的过程中，一些常委委员对修订草案中有关农村集体经济组织水权问题的规定，提出了一些不同的意见。第二十八次常委会会议后，法制工作委员会于2002年7月10日向国务院法制办发函，就这一问题进一步征求意见，并会同国务院法制办等有关部门反复研究了委员们的意见。法律委员会于2002年8月8日召开会议，专门对这一问题再次进行了审议。农业与农村委员会、环境与资源保护委员会和国务院有关部门的负责同志列席了会议。8月19日法律委员会再次进行了审议。现就这一问题的审议过程及修改意见作以下专题汇报：

国务院提请全国人大常委会审议的水法修订草案第三条，将现行水法关于“水资源属于国家所有，即全民所有”；“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有”的规定，修改为“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”“农村集体经济组织所有的水塘、水库中的水，归农村集体经济组织使用。”

在第二十五次常委会会议初次审议时，有的常委委员和环境与资源保护委员会提出，按照修订草案的这一规定，农村集体经济组织对其所有的水塘、水库中的水只享有使用权，没有所有权。如果农民要使用该水资源，还要按照修订草案新增加的“国家对水资源实行取水许可制度和有偿使用制度”的规定缴纳水资源费，这将加重农民的负担，不利于维护农民利益。对此，经同有关部门研究后，依据宪法的有关规定，考虑到既要维护水资源全民所有，又要切实保障农民合法用水权益不受损害，建议在修订草案关于“国家对水资源实行取水许可制度和有偿使用制度”的规定之后，增加规定：“但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织所有的水塘、水库中的水的除外。”

有的常委委员对将农村集体经济组织所有的“水库”全都排除在取水许可制度和水资源有偿使用制度之外提出不同意见，认为一是这类水库有大有小，数量众多，一般均需截取一定范围内的水流资源建成，目前的蓄水约占我国全部水库蓄水的四分之一；二是这类水库中的病险水库占了多数，目前维持这类水库运行和维护及除险加固的责任主要在各级人民政府身上。并且实际上现有的小一型、小二型水库也由国家在管理。法律委员会研究和讨论后认为，农村水库问题比较复杂，可以由国务院在制定取水许可和水资源有偿使用具体办法时区分不同情况加以规范。因此，法律委员会向第二十七次常委会会议提交的修订草案二次审议稿中规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织所有的水塘中的水的除外。”同时，根据有些常委委员的意见，为了调动和保护农村集体经济组织和农民投资兴办各种水利设施的积极性，明确其有关的权益，以利于合理开发利用水资源，法律委员会还在向第二十八次常委会会议提交的修订草案三次审议稿中建议增加规定：“农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的，按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和使用。”

在第二十八次常委会会议的审议过程中，仍有常委委员建议对现行水法关于“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有”的规定不作修改。

会后，法律委员会、法制工作委员会会同国务院法制办等部门再次认真研究了常委委员的意见，考虑到水资源属于国家所有，不宜恢复现行水法关于“属于集体所有”的规定，同时建议对修订草案三次审议稿再作如下修改：

一、将修订草案三次审议稿第三条修改为：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”

二、将修订草案三次审议稿第七条修改为：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。”

三、保留修订草案三次审议稿第二十五条第二款“农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的，按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和使用”的规定。

四、增加规定：“农村集体经济组织修建水库应当经水行政主管部门批准。”

法律委员会认为，这样修改，既可以与宪法及现行法律对水资源为国家所有的规定保持协调一致；同时对涉及农村集体经济组织的水库、水塘的现有利益可以维护，不影响农民既有的实际用水权益。此外，规定由水行政主管部门负责对修建水库依法进行审批，有利于国家对水资源的统一管理，可以防止因私建水库引起的上下游矛盾，兼顾了各方面的利益。

修订草案四次审议稿已按照上述意见作了修改，法律委员会认为水法修订草案已经基本成熟，建议经本次常委会会议审议通过。

修订草案四次审议稿和以上意见是否妥当，请审议。