关于《中华人民共和国海关法修正案(草案)》的说明
出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编下册》第2508页（5946字）
海关总署署长 钱冠林
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院的委托，现就《中华人民共和国海关法修正案(草案)》作如下说明：
《中华人民共和国海关法》(以下简称现行海关法)自1987年7月1日实施以来，对维护国家的主权和利益，加强海关监管，保证国家税收，促进对外贸易，维护当事人的合法权益，打击走私违法犯罪行为，起了重要作用。随着体制改革不断深化、对外开放逐步扩大，我国对外贸易迅速增长，我国承诺履行的国际海关义务日益增多，也出现了一些新情况、新问题，主要是：(1)走私活动猖獗，走私手法不断变化，查缉走私斗争日趋艰巨，海关的执法手段不足，打击走私的力度不够；(2)海关监管制度和措施不够完善；(3)海关执法行为需要进一步规范，海关与管理相对人的权利、义务关系有必要进一步明确。为了维护进出口管理秩序，加大打击走私力度，保证国家税收，有效地促进国民经济健康发展，保障当事人的合法权益，对现行海关法进行修改是迫切需要的。
国务院法制办和海关总署在广泛征求意见、认真调查研究、总结海关法实施以来实践经验的基础上，从我国的基本国情出发，借鉴国际条约有关条款，拟订了《中华人民共和国海关法修正案(草案)》(以下简称草案)。草案已经国务院第22次常务会议通过。
这次修改现行海关法，注意把握了以下四条原则：一是体现缉私体制改革方案精神；二是以打击走私为重点，对海关增加必要的执法权力，加大打击走私的力度；三是着眼于促进对外贸易，提高通关效率，进一步完善海关监管的制度和程序；四是参照国外好的做法和国际惯例，完善对当事人权益的保护，并对海关及其工作人员的执法行为加以严格规范。对目前还缺乏实践经验、有关方面意见分歧较大、尚待探索研究的问题，此次修改暂不考虑。
现就草案中的几个主要问题说明如下：
一、关于健全缉私体制和明确缉私警察地位
现行海关法第二条规定查缉走私是海关的一项重要任务，但是未对缉私体制作出明确规定。为了有力地打击走私犯罪，健全缉私体制，国务院决定在海关总署设立走私犯罪侦查局，成立缉私警察队伍。据此，草案规定：(1)“国家在海关总署设立走私犯罪侦查局，配备专职缉私警察，实行海关总署与国务院公安部门双重领导、以海关总署领导为主的管理体制。”“走私犯罪侦查局根据国家有关规定，可以在海关设立走私犯罪侦查分局、支局。”“走私犯罪侦查机关负责对走私犯罪案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审。”“地方各级公安机关应当配合走私犯罪侦查机关依法履行职责。必要时，走私犯罪侦查局可以报请国务院公安部门调动、指挥、协调其他警力，配合查缉走私犯罪案件。”(2)“国家实行联合缉私、统一处理、综合治理的缉私体制。海关负责组织、协调、管理查缉走私工作。”“各有关行政执法部门查获的走私案件，由海关依法处理；涉嫌犯罪的，由走私犯罪侦查机关、地方公安机关依据各自的职责分工依法办理。”这样规定，加大了海关查缉走私的权力和责任，明确了缉私警察的地位，体现了“联合缉私、统一处理、综合治理”的缉私体制，确立了海关在查缉走私工作中的主导地位，界定了海关、有关行政执法部门以及走私犯罪侦查机关、地方公安机关对走私案件的处理权限。
二、关于完善海关监管制度，堵塞管理漏洞
为了遏制占整个走私案件数量和案值80%以上的货运渠道走私的猖獗势头，解决海关对加工贸易的监管中存在的问题，保证海关监管的严密、高效、统一，草案从以下几个方面进一步完善了海关监管制度：
1．明确报关企业的责任
现行海关法对报关企业的义务没有作出明确规定，报关出了问题以后报关企业一推了之，有的甚至与走私分子勾结，瞒骗闯关，被查获后往往以不知情为借口，将全部责任推给不知去向的委托人，致使海关无法追究违法当事人的法律责任。因此，草案规定：“报关企业接受进出口货物收发货人的委托，以委托人的名义办理报关手续的，应当遵守本法对委托人的各项规定。”“报关企业接受进出口货物收发货人的委托，以自己的名义办理报关手续的，视同收发货人。”“委托人委托报关企业办理报关手续的，应当向报关企业提供报关事项的真实情况；报关企业接受委托人的委托办理报关手续的，应当对委托人所提供情况的真实性进行合理审查。”
2．完善保税制度，增加对加工贸易管理的规定
随着保税业务的数量和种类增多，现行海关法第二十三条关于对保税货物的海关监管的规定已经显得很不完善。因此，草案将这一条修改为：“经营保税货物的储存、加工、装配、展示、运输、寄售业务和经营免税商店，应当符合海关监管要求，经海关批准，并办理注册手续。”“保税货物的转让、转移以及进出保税场所，应当向海关办理有关手续，接受海关监管和查验。”
针对当前利用加工贸易渠道走私活动突出，案件多，案值大，管理规定不完善的情况，草案在总结现行有效的海关监管经验的基础上，规定：“企业从事加工贸易，应当持有关批准文件和加工贸易合同向海关备案，加工贸易制成品单位耗料量由海关按照有关规定核定。”“加工贸易制成品应当在规定的期限内复出口。其中使用的进口料件，属于国家规定准予保税的，应当向海关办理核销手续；属于先征收税款的，依法向海关办理退税手续。”“加工贸易保税进口料件或者制成品因故转为内销的，海关凭准予内销的批准文件，对保税的进口料件依法征税；属于国家对进口有限制性规定的，还应当向海关提交进口许可证件。”
3．加强税收征管制度
现行海关法第三十七条第一款对关税强制缴纳作了规定，但是没有规定纳税义务人在银行无存款、也无进出口货物可以变价抵缴时，海关能否对其他财产强制执行以及滞纳金的强制扣缴。为了保证国家税收，草案将这一款修改为：“进出口货物的纳税义务人，应当自海关填发税款缴款书之日起十五日内缴纳税款；逾期缴纳的，由海关征收滞纳金。纳税义务人、担保人超过三个月仍未缴纳的，经关长批准，海关可以采取下列强制措施：(一)将应税货物依法变卖，以变卖所得抵缴税款；(二)书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款；(三)扣留并依法变卖其价值相当于应纳税款的货物或者其他财产，以变卖所得抵缴税款。”此外，为防止税收流失，草案还规定：进出口货物的纳税义务人有明显的转移、藏匿其应纳税的货物及其他财产迹象，又不能提供担保的，经关长批准，海关可以采取通知其开户银行或者其他金融机构暂停支付税收纳税义务人相当于应纳税款的存款或者扣留其价值相当于应纳税款的货物或者其他财产的税收保全措施。
这样规定，与税收征管法的有关规定也是一致的。
4．完善海关担保制度
为了提高通关效率、方便合法进出、降低海关监管风险，草案完善了现行海关法的担保制度，增加了“海关担保”一章，规定：“在确定货物归类、估价和提供有效报关单证或者办结其他海关手续前，收发货人要求放行货物的，应当经海关同意并提供与其依法应当履行的法律义务相适应的担保；但是，法律、行政法规规定可以免除担保的除外”。“法律、行政法规规定应当提供担保的，从其规定。”“国家对进出境货物、物品有限制性规定，应当提供许可证件而不能提供的，以及法律、行政法规规定不得担保的其他情形，海关不得办理担保放行。”同时，还对担保人和担保方式以及担保责任作出了规定。
三、关于进一步完善海关的行政执法手段
按照现行海关法第四条第四项的规定，海关在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区行使检查权。但是，海关对涉嫌走私的运输工具、货物、物品没有扣留权；对在上述区域以外调查走私案件时没有任何检查权。这影响了海关对走私案件的调查，对打击走私不利。因此，草案在这一条中增加规定：(1)在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区，“对有走私嫌疑的运输工具、货物、物品，海关可以扣留”；(2)“在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，在海关调查走私案件时，对有走私嫌疑的运输工具和除公民住处以外的有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所，经关长批准，可以进行检查，有关当事人应当到场；当事人未到场的，在有见证人在场的情况下，可以径行检查；对其中有证据证明有走私嫌疑的运输工具、货物、物品，可以扣留”；(3)“经关长批准，可以查询走私嫌疑人在金融机构、邮政企业的存款、汇款。”
针对目前在与内海、领海相通的可航水域走私猖獗，急需加强水上缉私力度的情况，草案将现行海关法第四十九条规定的海关缉私水域从“内海、领海”扩大到“内海、领海、界河、界湖以及与内海、领海、界河、界湖相通的可航水域”。
为了建立一支廉洁、高效、遵纪守法的海关执法队伍，在强化海关行政权力的同时，草案在总则中对海关及其工作人员的执法活动进行了规范，明确规定：“海关工作人员不得有下列行为：(一)内外勾结进行走私或者包庇、纵容走私；(二)违法限制他人人身自由，违法检查、扣留进出境运输工具、货物、物品，违法检查他人身体、场所；(三)索取、收受贿赂；(四)泄露海关工作秘密；(五)滥用职权，故意刁难，拖延监管、查验；(六)购买、私分没收的走私货物、物品；(七)参与或者变相参与与海关业务有关的经营活动；(八)违反规定程序或者超越权限执法；(九)其他违法违纪行为。”并要求海关建立、健全监督制度，对海关及其工作人员执行法律、遵守纪律的情况进行监督。
四、关于完善法律责任，加大打击走私力度
为了加大打击走私的力度，草案对现行海关法的法律责任一章作了较大的修改。
1．关于与刑法的衔接
修订后的刑法专门设立了“走私罪”一节，走私行为构成犯罪的，应当依据刑法给予刑事处罚，海关法可以不对“走私罪”作重复规定。由于刑法对走私行为未作出界定，作为以打击走私为主题的海关法，应当对走私行为作出界定，以便与刑法的走私罪条款相衔接。因此，草案规定：违反本法及有关法律、行政法规，逃避海关监管，偷逃应纳税款、逃避国家有关进出境的禁止性或者限制性管理，有下列情形之一的，是走私行为：(一)运输、携带、邮寄国家禁止或者限制进出境货物、物品或者依法应当缴纳税款的货物、物品进出境的；(二)未经海关许可并且未缴纳应纳税款、交验有关许可证件，擅自将保税货物、特定减免税货物以及其他海关监管货物、物品、进境的境外运输工具，在境内销售的；(三)有逃避海关监管，构成走私的其他行为的。
2．强化海关的行政处罚措施
现行海关法第五十二条只规定了人民法院有权判处没收走私运输工具，海关则无权没收走私运输工具。刑法也没有对没收走私运输工具作出规定。实践中，海关对尚不构成犯罪的走私行为，由于无权没收走私运输工具，给予罚款的数额又比较小，走私分子用专门用于走私的运输工具分批进行走私活动非常猖獗，以致在广东沿海出现了成品油走私分子排队交罚款、屡抓屡放的现象。为了有效地遏制和有力地打击走私行为，草案增加赋予海关没收“专门用于掩护走私的货物、物品，专门用于走私的运输工具”和责令拆毁或者没收“藏匿走私货物、物品的特制设备”的权力。
当前，一些在海关注册的企业，如报关企业和经营保税货物的储存、加工、装配、展示、运输、寄售业务与经营免税商店以及经营海关监管货物仓储业务的企业等，违法犯罪行为逐渐增多，而现行海关法又缺乏法律责任的规定。因此，草案增加规定：“海关准予从事有关业务并予以注册的企业，违反本法有关规定的，由海关责令改正，可以给予警告，暂停其从事有关业务，直至撤销注册。”“报关员违反本法规定的，海关可以责令暂停其执业，直至吊销执业证书。”
3．关于对与海关管理有关的其他违法行为的处理
近年来，与走私分子通谋、为走私提供方便的违法行为逐渐增多。为了有效地制止和有力地打击这类违法犯罪活动，草案依照刑法有关条款，增加规定：“伪造、变造、买卖海关单证，与走私人通谋为走私人提供贷款、资金、帐号、发票、证明、海关单证，与走私人通谋为走私人提供运输、保管、邮寄或者其他方便，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由海关没收违法所得，并处罚款。”
此外，根据海关监管需要，草案还增加了几项规定：(1)“进出口货物的原产地按照国家有关原产地规则的规定确定。”(2)“进出口货物的商品归类按照国家有关商品归类的规定确定。”(3)“进出口货物应当以书面形式向海关申报，书面形式包括纸质报关单和电子数据形式的报关单报文。”(4)“海关接受申报后，报关单证及其内容不得修改或者撤销；确有正当理由的，经海关同意，方可修改或者撤销。”(5)“进口货物的收货人经海关同意，可以在申报前查看货物或者提取货样。”(6)为了体现国务院关于关税减免政策调整的有关决定，草案将现行海关法规定的临时减免关税“由海关总署或者海关总署会同国务院财政部门”改为“由国务院决定”。
我的说明完了，请审议。