关于《中华人民共和国证券投资基金法(草案)》的说明
出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编上册》第957页（5081字）
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
根据九届全国人大常委会立法规划，全国人大财经委员会组成由部分委员和中国证监会等有关部门和单位负责同志以及专家学者参加的起草组，于1999年开始起草投资基金法。起草组调查研究了我国证券投资基金(以下简称基金)市场现状、发展前景以及存在问题，广泛借鉴国外基金立法经验，拟出初稿，以后又充分听取基金业界、国务院有关部门、银行系统、法院系统、大专院校和有关地方的意见，并据此对初稿和各阶段形成的稿子进行了反复修改，完成了草案的起草工作。
草案共11章109条，除总则和附则外，对基金管理人，基金托管人，基金的设立，基金份额的发售、交易与申购、赎回，基金投资运作与信息披露，基金变更、终止与清算，基金份额持有人权利及其行使，基金的监督与管理和法律责任分章作了规定。
一、关于制定本法的必要性
基金作为国际上一种通行的组合投资方式，已有一百多年的历史，近20年来获得了快速发展，成为当代国际金融市场变化最突出的特征之一。据统计，全球仅基金资产就达十几万亿美元，近10年来增长近百倍，基金已经成为广大投资者特别是中小投资者优先的投资选择。我国基金业虽然起步较晚，至今只有10年的历史，但因适应了国际金融制度创新的大潮流，发展很快，特别是经过近5年的规范发展，已初具规模。截止2002年6月底，我国已上市基金56只，规模达936亿元，净值为907亿元，约占我国股市流通市值的6%，对我国资本市场的发展发挥了重要作用。
随着资本市场和基金业的不断发展，也出现了一些新情况和新问题，迫切需要加快基金立法：首先，我国证券市场目前尚处于发展初期，参与投资的大多数主体为个人投资者，承担风险能力较弱，迫切需要大力发展机构投资者。基金集合广大投资者的零散资金，交由专业人员进行组合投资，既能有效分散风险，又能在客观上起到稳定市场的作用。制定基金法，规范基金运作，能够促进基金业的快速健康发展，从而更好地促进证券市场的发展。其次，随着改革开放和国家经济的发展，人们生活水平逐年提高，广大人民群众在解决温饱后有了较多的积蓄，期望进行新的投资，实现保值增值。制定基金法给基金以适当的法律地位，严格保护投资者利益，可以为投资者提供更多可供选择的投资工具，有利于加速货币资金从银行向资本市场的转移，优化资源配置。第三，目前，我国基金业发展中的主要问题是基金运作不规范、基金管理公司内部治理结构不健全等。要从根本上解决这些问题，必须建立和完善基金法律体系。1997年颁布的《证券投资基金管理暂行办法》，对我国基金业的发展发挥了重要作用，但随着时间的推移，特别是我国信托法的颁布实施和开放式基金的推出，使其难以适应当前基金业发展的需要，迫切需要出台基金法进行规范。第四，根据WTO有关协议，入世后我国将允许设立外资参股的基金管理公司并从事基金管理业务。为履行我国入世承诺，为外资参股提供法律依据，并促进不同基金机构的公平竞争，促进我国证券市场的发展和稳定，也需要有相应的法律作保障。此外，从国外情况看，多数发达国家和地区也制定了专门的基金法律，如美国有投资公司法和投资顾问法，日本有证券投资信托法，韩国有投资信托业法等。
综上所述，为进一步明确和调整基金当事人之间的权利义务关系，保护投资人的合法权益，为国家对基金业实施统一监管提供依据，增强投资者信心，促进我国基金业的健康规范发展，尽快制定和出台基金法十分必要。
二、关于本法的立法指导思想与原则
为了搞好基金立法，起草组经过反复讨论，形成了以下指导思想：即根据建立社会主义市场经济体制的要求，结合我国基金业现状，借鉴国际通行做法，用法律手段规范基金活动；加强对基金业的监督管理，保护基金当事人的合法权益，促进基金业健康、规范发展。依据这一指导思想，立法过程中遵循了以下几项原则：一是认真总结近年来我国基金业发展的经验教训，提高立法的针对性，加大保护投资者特别是中小投资者合法权益的力度；二是既要借鉴国际通行做法，又要结合中国国情，注重法律的可操作性；三是在充分考虑我国基金业发展现状的基础上，对国外基金业一些比较成熟的经验和做法予以借鉴。
三、关于本法的调整范围
目前在我国经济生活中存在多种形式的基金，各种基金具有不同的性质和功能。根据法律名称和讨论中的一致意见，本法只调整证券投资基金。这种基金是指从投资者手中募集资金，通过基金组织内在运作机制专门投资于证券市场，从而获得较高投资收益并回报投资者的基金，它本身不具有法人地位，只通过基金合同或章程明确各当事人之间的关系。为此，草案规定，证券投资基金是指通过发售基金份额募集资金形成独立的基金财产，由基金管理人管理、基金托管人托管，以资产组合方式进行证券投资，基金份额持有人按其所持份额享受收益和承担风险的投资组织(草案第三条)。除此以外的政府建设基金、社会公益基金以及保险基金等，均不属于本法的调整对象。至于风险投资基金和产业投资基金虽然也属投资基金，但因目前在我国处于刚起步阶段，且与证券投资基金有较大差异，经过认真讨论和研究，并征求国家发展计划委员会和科技部意见，本法调整范围也不包括这两类基金。
四、关于基金财产的法律地位
明确基金财产的独立性，一是有利于基金的独立运作，使之免受外界干扰，以获取最大收益；二是便于基金本身独立承担债权债务；三是有利于区分基金与基金管理人、基金托管人的自有财产，保护基金及其份额持有人的合法权益。
为体现基金财产的独立性，草案作了以下规定：一是基金财产独立于基金管理人、基金托管人的自有财产，不得归入基金管理人、基金托管人的自有财产。基金管理人、基金托管人因依法解散、被依法撤销或者被依法宣告破产等原因进行终止清算的，基金财产不属于其清算财产(草案第九条)；二是基金的债权与不属于基金的债务不得相互抵销，不同基金的债权债务不得相互抵销(草案第十条)；三是非因基金本身承担的债务，债权人不得对基金财产主张强制执行(草案第十一条)；四是基金托管人对其托管的基金应当独立设置账户，确保基金的完整与独立(草案第三十三条第三项)。
五、关于基金的组织形式和运作方式
按照组织形式，基金分为信托制基金和公司制基金。目前我国现有的基金主要是“契约型基金”，信托法出台后，考虑到“契约型基金”以信托原理为基础，故草案将其正名为信托制基金，并作了重点规范。我国目前尚无公司制基金，但鉴于公司制基金是国际上一种比较普遍的基金形式，且公司制基金有与信托制基金所不同的特点，如公司制基金设有董事会作为基金的决策和监督机构等，草案对公司制基金作了原则规定，同时确定具体管理办法由国务院另行规定，既为其今后发展留下空间，也为资本市场发展和金融产品的创新留下了余地。
按照运作方式，基金可分为封闭式基金和开放式基金。封闭式基金的基金份额可以在依法设立的证券交易场所转让，开放式基金的基金份额可以在规定的时间和场所申购或者赎回。我国现有的56只基金中有5只是开放式基金。虽然开放式基金的推出不到一年，因涉及面广，已积累了一些经验，同时考虑到开放式基金在国外已有一整套成熟的做法，国务院证券监督管理部门也制定了开放式基金试点办法，故草案对开放式基金当事人的主要权利、义务与责任，开放式基金份额净值及价格计算，开放式基金申购、赎回及其暂停申购、赎回的情形等内容作了规定。
六、关于信托制基金当事人的法律关系
在信托制基金中，基金份额持有人、基金管理人和基金托管人等相关当事人之间的法律关系，决定其相互权利义务、责任承担直至整个信托制基金的构造。在起草过程中，大家对基金管理人与基金托管人的定位，即由谁来履行受托职责的问题存有较大争议。经过广泛讨论，根据形成的共识，草案规定信托制基金由基金管理人、基金托管人依法履行受托职责，具体权利义务由相关当事人依照本法约定(草案第四条第二款)。同时，规定基金活动当事人因违反本法规定造成基金损失的，在其各自职责范围内承担相应责任(草案第九十二条)。这样规定，一是考虑在符合国际通行做法的基础上切合国情，尽量减少法律重新定位给基金运作带来的负面影响；二是考虑和信托法、合同法等法律之间的协调与衔接，避免相互矛盾和冲突；三是在现行信托制基金运作中，基金管理人与基金托管人分别独立承担相应职责，即基金管理人依法承担管理基金财产、基金托管人依法承担保管基金财产并监督基金管理人的投资运作等；四是避免基金管理人、基金托管人因过错造成基金资产损失时承担连带赔偿责任。
七、关于基金的投资运作
基金最突出的特点是集中资金进行分散投资，即聚集零散资金，通过专业化运作，组合投资，分散风险，为投资者获取最大收益。为此，草案作了以下规定：一是基金应当进行组合投资，即其投资运作应当按照资产组合的方式进行(草案第六十一条)；二是限定了基金的投资方向，即基金资金只能投资于上市交易的股票与债券、流动性强的其他金融产品以及国务院证券监督管理机构规定的其他品种(草案第六十二条)；三是规定了基金的投资限制，即基金的投资运作应当与规定的投资方向相一致，已投资的资金至少80%投资于该基金设立目的所体现的方向(草案第六十四条)。
八、关于保护基金份额持有人的合法权益
基金立法的一个核心问题，是要充分保护基金投资人特别是中小投资者的合法权益。为实现这一宗旨，草案针对目前基金管理中的有关问题，从基金份额持有人权利及禁止违规关联交易等方面作了规定：一是明确了基金份额持有人分享基金收益、参与基金剩余财产的分配、赎回或者转让持有的基金份额、建议召开基金份额持有人大会、对基金份额持有人大会审议事项行使表决权以及查询或者获取公开的基金业务和财务状况资料等权利(草案第七十九条)；二是规定基金管理人、基金托管人应当为基金份额持有人的最大利益履行诚信和勤勉义务(草案第八条)，基金管理人不得以基金名义使用不属于基金名下的资产从事投资、不得利用基金为基金份额持有人以外的第三人牟取利益、不得利用基金资产从事任何形式的证券欺诈活动等(草案第二十四条)；三是对违反本法规定造成基金损失的，基金活动当事人应当以自有资产承担赔偿责任(草案第九十二条第二款)；四是规定基金从业人员应当取得从业资格，遵守法律、行政法规，恪守职业道德和行为规范(草案第十二条)。此外，草案还对基金管理机构的董事、监事、经理和其他从业人员的任职、兼职限制和基金管理人、基金托管人的信息披露义务，以及违反本法的民事责任等作了明确规定。
为了充分保护基金份额持有人的合法权益，草案还规定了基金份额持有人大会制度，即基金份额持有人可以通过基金份额持有人大会形式参与一些涉及切身利益的重大问题的决策。但这种大会应根据实际需要召开，可以采用现场和通讯等方式(包括网络通讯方式)召开，基金份额持有人还可以委托代表行使表决权等。
九、关于外资参股
入世后，我国允许外资参股基金管理机构。外资参股是对基金管理机构的投资，参股后所有的基金活动必须由基金管理机构进行，外方投资者不能直接投资国内A股市场。根据证券法第一百三十八条第二款“客户开立帐户，必须持有证明中国公民身份或者中国法人资格的合法证件”、中国证监会发布的《外资参股证券公司设立规则》第五条有关外资参股的证券公司可以从事股票和债券的承销，不能从事A股自营的规定，草案第二十一条规定：“基金管理机构及其所设立的基金从事证券投资活动必须符合证券法及有关法律规定”；第一百零八条规定：“外资参股基金管理机构、基金托管机构及其在境内从事的基金活动，必须符合本法与证券法的有关规定”。