关于《中华人民共和国国防法(草案)》的说明

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编上册》第1203页（6260字）

各位代表：

我受国务院、中央军委的委托，现就《中华人民共和国国防法(草案)》作如下说明：

1993年9月22日，国务院、中央军委批准成立国防法起草委员会。根据中共中央批准的《八届全国人大常委会立法规划》的要求和国务院、中央军委的指示，国防法起草委员会在有关单位的支持下，经过反复研究、调查论证和广泛征求意见，拟订了《中华人民共和国国防法(草案)》(以下简称草案)。1996年4月2日，国务院、中央军委将草案提请全国人大常委会审议。八届全国人大常委会第十九次、第二十三次会议对草案进行了审议。委员们普遍认为，制定国防法是非常必要的，草案比较成熟；同时，提出了一些很好的修改意见。根据全国人大常委会委员和全国人大有关专门委员会的意见，国务院、中央军委对草案又作了一些修改，形成了现在提请全国人民代表大会审议的草案。草案共十三章七十六条。

一、制定国防法的必要性

我国是一个具有五千年文明历史的古国，也是一个幅员辽阔、人口众多的大国。但是，在1840年鸦片战争后的100多年中，由于旧中国政治腐败、经济落后、国防衰败，我们这样一个泱泱大国遭受了世界上几乎所有帝国主义国家的侵略，被迫签订了一系列不平等条约，忍辱割让了大片领土，国家主权丧失殆尽。在中国共产党的领导下，我国各族人民经过长期艰苦卓绝的武装斗争和其他形式的斗争，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，在1949年10月1日建立了中华人民共和国。新中国成立后，我们在极其困难的条件下，依靠自己的力量建设和巩固了国防，维护了民族独立、国家主权、领土完整和社会稳定，我国的国际地位和威望日益提高。为了适应社会主义民主与法制建设迅速发展的新形势，加快国防现代化建设步伐，保障改革开放和经济建设顺利进行，保证国家长治久安，尽快制定国防法具有重要的现实意义和深远的历史意义。

第一，国防是国家生存与发展的安全保障，把国防建设纳入法制轨道是加强和巩固国防的重大举措。长期以来，在以毛泽东、邓小平和江泽民同志三代领导人为核心的党中央集体领导下，我国的国防建设不断加强，已经形成了一整套具有中国特色的、符合中国国情的国防领导体制和防务政策。制定国防法，可以把党和国家在国防建设、军队建设中形成的优良传统及方针、政策，用法律的形式加以确认，上升为国家意志，长期稳定地付诸实施。

第二，国防建设要适应国家经济体制的转变，应当靠法律来调整和加强。一方面，国家在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，许多新的法律、法规和制度都涉及对国防利益的确认和保护；另一方面，国防和军队建设在国家生活中的地位、国防建设与经济建设的关系以及国家机关、社会团体、企业事业单位和公民在国防方面的职责、义务、权利，也需要通过法律进行调整和强化。制定国防法，可以充分发挥法律机制在国防建设中的规范、调节、保障和引导作用，使国防建设适应社会主义市场经济的要求，保证国防建设与经济建设协调发展。

第三，国防法是国防方面的基本法，在国家法律体系中占有重要位置。党的十一届三中全会以来，我国社会主义法制建设发展很快，国防立法也有长足的进步。但是，同国家法制建设的要求和国防现代化建设的实际需要相比，国防法制还不完备。特别是由于缺少一部国防方面的基本法律，影响了一些有关国防和军队建设的重要法律的制定；在制定其他法律时，有些涉及国防建设的问题也难以准确定位。制定国防法，可以为进一步完备国防法制提供基本的法律依据。

第四，通过立法阐明国家的防务政策、基本原则和制度，是世界各国通行的做法。随着改革开放和社会主义现代化建设的发展，我国在国际事务中发挥着越来越重要的作用。但是，一些敌对势力蓄意制造“中国威胁论”，竭力破坏我国的国际形象。制定国防法，可以用法律的形式向国际社会表明我国国防的基本原则和防务政策，有利于树立和维护我国爱好和平的国际形象，为国家的改革开放创造良好的外部环境。

近几年来，许多全国人大常委会委员和全国人大代表一再呼吁尽快制定国防法，各级政府和全军官兵也热切盼望国防法早日出台。可以说，制定国防法是形势所需，人心所向。

二、起草国防法的指导思想

经国务院、中央军委批准的国防法起草工作的指导思想是：以毛泽东军事思想、邓小平同志建设有中国特色社会主义理论和新时期军队建设的思想为指针，以宪法为依据，贯彻党中央、国务院、中央军委关于国防和军队建设的一系列指示精神，落实江泽民同志对新时期军队建设提出的政治合格、军事过硬、作风优良、纪律严明、保障有力的总要求，科学地总结我国国防建设的经验，认真研究社会主义市场经济条件下国防和军队建设的特点和规律，有选择地借鉴外国国防立法的经验和成果，立足现实，着眼发展，起草一部具有中国特色的、能够指导和规范国防和军队建设的国防法。

三、国防法的起草经过

在中央和国家机关、军队有关单位的大力支持下，国防法起草委员会有计划分步骤地做了以下几项工作：一是广泛收集有关资料，汇编了《党和国家领导人有关国防和军队建设的重要论述》、《党中央、国务院、中央军委有关国防和军队建设的政策规定》、《我国有关国防和军队建设的法律规定》，为起草国防法提供基本的理论依据、政策依据和法律依据，还摘编了《外国国防法律对有关问题的规定》、《世界各国宪法有关国防方面的规定》作为参考。二是召开了两次国防法研讨会，组织军内外的专家、学者研讨国防法涉及的一些基本问题。三是组织有关单位对“国防行为与国防政策”等九个理论性、政策性、专业性较强的课题，进行专题研究，形成了50多万字的论证报告，吸收采纳了许多重要的立法建议。四是聘请了14位有关方面的原领导同志和法律专家为咨询委员，作国防法的立法顾问。五是开展调查研究，与中央机关、国家机关、三总部机关的30多个部门进行座谈，多方面听取意见和建议。六是就国防法起草中遇到的一些重大问题，向党中央、国务院、中央军委请示报告。七是将草案征求意见稿印发军内外160多个单位广泛征求意见，邀请全国人大常委会法工委、国务院法制局、中共中央办公厅法规室和中央军委法制局的同志赴东北和东南沿海地区进行国防法立法调研。起草委员会还先后四次召开全体会议，三次召开咨询委员会议，部署起草工作，研究国防法草案的内容。

四、对有关问题的说明

(一)关于国防法的适用范围

国防是国家保卫主权、统一、领土完整和安全的活动。根据宪法对国家的根本制度、根本任务和武装力量任务的规定，国防活动不仅包括防备和抵抗外来的武装侵略，也包括制止国内企图分裂国家、颠覆国家政权、推翻社会主义制度的武装叛乱或者武装暴乱。因为这些武装叛乱、武装暴乱，对国家的主权、统一、领土完整和安全构成严重威胁。特别是在今后一个时期，我们对“台独”和其他企图分裂国家的活动，更应保持高度的警惕和戒备。因此，草案规定：“国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动，适用本法。”

(二)关于党对武装力量的领导

坚持中国共产党对武装力量的领导，是进行国防建设和武装斗争的成功经验，也是国家政权巩固、社会稳定、民族团结和国家安全的根本保证。虽然宪法序言已经规定了党在国家中的领导地位，但是在国防法中明确规定党对武装力量的领导，具有特殊重要的意义，这是国防法的中国特色和必须坚持的原则。据此，草案规定：“中华人民共和国的武装力量接受中国共产党的领导。武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动。”这样，党章规定的“中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的领导”就有了国家法律的保障，同时也确定了党的各级组织在武装力量中的法律地位，把“党指挥枪”的原则法律化。

(三)关于国家机构的国防职权

建国以来，在党中央的统一领导下，我国的国防领导体制是健全的，运作是顺畅的。现行宪法根据建国以来的经验，规定了国家机构在国防方面的职权。草案以宪法为依据，把国家机构的国防职权进一步细化，同时把一些领导机关之间的内部运作机制“外化”为法律规范。主要体现在两个方面：一是根据宪法对国务院、中央军委职权的原则规定，在不改变现行领导体制和分工的前提下，规定了国务院在国防方面的9项职权和中央军委的10项职权；二是规定了国务院和中央军委召开协调会议、地方人民政府和驻地军事机关召开军地联席会议的制度。这样规定的考虑是，国务院和中央军委同为国家机构，分别领导国防建设事业和全国武装力量，他们之间的联系和协调是十分重要的。在国防法中确立协调会议制度，符合目前的实际做法，并且使这项制度有了适当的法律地位，有利于长久地坚持下去。建立军地联席会议制度也是同样的情况。目前全国多数省、自治区、直辖市都有议军会议制度，对于加强军地协调、密切军民关系、促进国防和军队建设发挥了重要作用。草案规定的这两项制度不是要设立新的权力机构，而是完善客观存在的协调机制，保证军地双方在国家统一领导下协调一致地加强国防建设。由于宪法对全国人民代表大会及其常委会和国家主席在国防方面的职权已经作了规定，草案采用概括写法表述了这些职权。

(四)关于国防经费

长期以来，我国一直采用一年一定的办法确定每年国防方面经费的拨款。在八届全国人大二次会议上，104名全国人大代表提交了“确定军费开支占国民生产总值比例”和“建立军费保障法”的两项议案。在起草国防法调研过程中，一些部门和同志也提出了这方面的立法建议。考虑到目前国家的财力，以及世界上主要国家以法律形式确定国防经费比例的比较少，草案采取了规定必要经费保障原则的表述方法，即：“国家保障国防事业的必要经费。国防经费的增长应当与国防需求和国民经济发展水平相适应。”“国家对国防经费实行财政拨款制度。”这样规定，有利于国家根据实际情况确定国防经费，也有利于维护我国的国际形象。

(五)关于国防资产

建国以来，国家对国防和军队建设投入很大，不仅保障了国防建设和军队建设的需要，而且形成了具有相当规模、完整配套的国防物质技术资源。如何管理好这部分国家的资产，依法保护这些资产不受侵害，更好地发挥军事、经济和社会效益，是需要认真解决的重大问题。目前，国家对国有资产管理的有关规定，不完全适用这部分特殊的资产。现行法律、法规中的“军产”、“军工国有资产”、“国防科技工业资产”、“军事设施”、“国防科研设施”、“国防生产装备”、“国防技术”、“武器装备”等概念又难以覆盖国防物质技术资源的全部。经国家和军队有关部门专题研究论证，认为使用“国防资产”这个概念比较适宜，并提出了立法建议。为了加强对国防资产的管理和保护，草案在三个方面作了规定：一是明确“国防资产归国家所有”；二是规定“国务院和中央军事委员会共同领导国防资产的管理工作”；三是规定“国家保护国防资产不受侵害，保障国防资产的安全、完整和有效”。此外，考虑到国防资产经批准不再用于国防目的后，其属性已经改变，应当允许其占有、使用单位按照国家有关国有资产管理的规定实施管理和经营，充分发挥这些资产在经济建设中的效益。草案规定：“国防资产经批准不再用于国防目的的，依照有关法律、法规的规定管理。”

(六)关于国防教育

国防教育是关系到国家、民族和公民的国防观念的大问题，是实行全民国防的思想基础。八届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国教育法》明确规定，国家在受教育者中进行国防教育。目前，全国大多数省、自治区、直辖市都制定了国防教育条例。草案在总结各地开展国防教育经验的基础上，规定了国防教育的地位和作用、国防教育的方针和原则、国防教育的组织实施和保障。根据国家教育委员会和一些省(市)的意见，草案还规定：“学校的国防教育是全民国防教育的基础。各级各类学校应当设置适当的国防教育课程，或者在有关课程中增加国防教育的内容。”从而突出了国防教育要从青少年抓起。

(七)关于国防动员

国防动员是国防方面的重要活动。国家平时有重点地进行动员准备，增强动员潜力，当国家主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时实施动员，采取必要措施集中人力、物力和财力抵抗侵略。宪法对动员的权限和程序作出了规定。为了加强国家对国防动员工作的领导，党中央、国务院、中央军委已批准成立国家国防动员委员会，县级以上地方各级人民政府也相应成立国防动员委员会。由于国防动员是长期准备、全民参加、强制实施，草案依据宪法，规定了动员的条件、动员的要求、战略物资储备、动员的组织实施和征用。

(八)关于军人权益保护

军人承担着特殊的义务，军人职业具有危险性、牺牲性和奉献性。为了保卫祖国的安全和人民的利益，广大官兵无私地献出了自己的青春和家庭幸福，许多军人不惜流血牺牲。尊重和优待军人，开展拥军优属活动，是国家的一贯政策，也是我们的优良传统。根据有关法律规定和国家的现行政策，草案对军人的保障及其家属的优待作了一些原则性的规定。考虑到目前国家财力状况，这些规定主要是保护军人的社会地位及荣誉，维护军队“钢铁长城”的形象，需要财政花钱办事的并不多。鉴于目前国家对伤残复员退伍军人和烈士家属的抚恤还不能完全解决他们的生活困难，参考世界上许多国家对军人实行保险的做法，同时也与我国的社会保障制度改革接轨，草案规定：“国家为现役军人设立人身伤亡保险，具体办法另行规定。”这样规定，目的是依法保障军人的合法权益，解除军人的后顾之忧，激励军人安心服役、为国献身。

(九)关于特别行政区的防务

国防法的效力范围应当包括中华人民共和国的全部领土。根据宪法的有关规定和“一国两制”的方针，考虑到特别行政区防务的不同情况，草案规定：“中华人民共和国特别行政区的防务，由特别行政区基本法和有关法律规定。”

我的说明完了，请审议。