我国社会保障制度的改革与发展
出处：按学科分类—政治、法律 中国商业出版社《新世纪工会办公室实务操作大全下卷》第985页（5807字）
一、保障模式：从企业到社会保险
我国最早于1951年设计的劳动保险，实质上是一种以企业为主导并辅以一定社会性的保障制度。当时劳动保险的全部资源由雇主缴费支持，个人无需缴费，不体现劳动者之间的社会共济，而仅仅体现雇主对劳动者承担的义务。我国当时的劳动保险由工会管理，尽管企业工会是在企业内工作，但工会不代表雇主行使职能，而是独立的社会组织。此外，其社会性还体现在县、市、省乃至全国范围内的基金调剂上，劳动保险的基金调剂是社会机制，范围大至全国。
1969年财政部规定企业不再缴纳劳动保险费，劳动保险待遇从企业“营业外支出”账户列支。经此一改，劳动保险变成了完全的企业责任。一方面，体现社会风险分担的劳动保险基金被取消，代之以企业直接支付；另一方面，各级工会的管理角色也因之消失，代之以企业的直接管理。从此，劳动保险开始又被人称为“企业保险”。
20世纪80年代的经济体制改革动摇了“企业保险”的基础，扩大企业自主权、政企分开、建立现代企业制度的改革，改变了企业与政府的分配关系，“企业保险”与政府责任分离，政府责任悄然后退，劳动保险待遇支付的责任都落到了企业身上。其直接后果是，企业在劳动保险的支付负担不同，难以平等竞争；企业经营本身的风险使许多企业难以抵御职工可能出现的大额支出的风险，难以保证职工待遇的兑现，从而使劳动保险失去依托。在这种背景下，1984年劳动部在一些市县试点的基础上提出退休费用社会统筹，适应了经济体制改革发展的需要。从那以后，社会保障改革从养老保险推向工伤、生育、医疗、贫困救助、社会服务等领域，其核心是重构国家、企业、个人和社会的关系，改变企业主导的状况，建立社会主导的新模式。
二、改革取向：变单位化为社会化
社会化保障的首要任务是建立社会性的保险基金，单位不直接支付保险待遇，而是按照职工工资一定比例缴费的形式形成基金，由基金支付待遇，从而使风险抵御有比个人或单位更大的力量和能力，单位之间的负担也能得到平衡与调剂。
改革采用渐进式，首先是逐渐增加社会化的项目。1984年开始触动养老保险，1991年、1995年、1997年国务院又先后三次发布命令和通知，使养老保险改革逐步深化，养老保险成为改革的首选目标和突破点。
医疗保险改革是第二个突破重点。20世纪80年代后半期，一些地方开始探索离退休人员医疗费用统筹和职工大病医疗统筹。
迫于医疗费用迅速上涨的压力以及保障职工健康的需要，国家下决心加大推进医疗保险改革的力度。1994年国务院确定在镇江和九江两市进行试点，摸索经验；1996年要求扩大试点，随后有近50个城市确定了试点方案；1998年，国务院颁布决定，在全国统一推行城镇职工医疗保险制度；1999年又发布了6个配套文件，形成了“三二一”(三个目录管理、两个定点管理和一个费用结算管理)的基本医疗保险管理体系，全国医疗社会保险改革由此将全面推开。
工伤保险及生育保险也纳入了改革的视野。许多地方早在20世纪80年代末就开始了这方面的探索。原劳动部于1994年发布《企业职工生育保险试行办法》，1996年又发布《企业职工工伤保险试行办法》。其后，失业保险也引入了个人缴费机制，缴费比例由工资的1%提高到3%，覆盖范围由国有企业扩展到所有城镇企业和事业单位，国务院近年接连又发布了《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》、《城镇居民最低生活保障条例》和《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，全面确立了我国社会保险制度改革的基本框架。
社会化不仅表现在基金方面，还表现在管理方面。在建立基金的同时，一种专门的带有社会性的社会保险经办机构同时成立，新的管理机构成立为企业的劳动保险管理职能社会化提供了条件。当前，改革对管理服务社会化的要求日益增强，实施条件也在不断成熟。随着基金金额统筹足额发放和社区服务的实践发展，以及社会化管理机构自身建设的功能的增强，受保人员脱离了与原单位的联系，在社会化管理服务框架内得到基本保障与良好服务。
三、责任主体：从单一到多样
在社会化改革的同时，新机制的建立也在同步推进。
由企业缴费的保险只起到雇主风险分担作用，还不是严格意义上的社会保险，要求个人缴费，是国外社会保险制度通行的做法，也是基金社会性的重要内容。我国在改革中将个人缴费与个人自我保障联系在一起，并将个人缴费全部记入个人账户。
个人账户是改革中引入的最重要的新机制。它首先表现在强化权利与义务的联系，使缴费多的职工相应得到较高待遇。这有利于在职工缺乏缴费意识的背景下，使强制性缴费与个人行为动力结合起来。不过其负面作用是使低收入者或参加社会保险时间较短者的养老待遇受到影响。个人账户新机制更重要的是表现为基金积累，改变现收现付制的养老代际赡养关系。现收现付制在国际上一直是养老保险的主流，但近20年来受到人口老龄化的冲击，待遇支付陷入困扰。积累制的优点在于通过自我保障克服支付危机，在我国人口迅速老龄化的背景下，这成为改革所追求的重要目标，养老和医疗保险同时引入个人账户机制，在相当程度上是出于这种考虑。
从现实的现收现付转换为基金积累，存在着较多困难，首先就是双重负担问题。我国是在已经存在3000万离退休人员的背景下进行改革，如果在职职工既要背起为上代养老的包袱，又要为自己将来养老进行积累，势必难以承受，在这种情况下完全积累不可能，只能搞部分积累，而且部分积累要达到个人账户规模，仍然很困难，这就使现实运行出现个人账户“空账”问题。“空账”问题将是进一步改革当中的一个十分尖锐棘手的难题。其次，基金积累要求有相应的保值增值机制。从养老保险制度设计上看，基金增值不仅不能低于通货膨胀率，而且不能低于名义工资增长率。目前我国社会保障基金以购买财政债券为主，优点是资金安全性高，但增值率受到影响。基金增值保值的途径也是个亟待探索解决的问题。
四、保险范围：从短缺到覆盖
社会保障制度可以按照它所应付的生活事件分为老年、残疾、死亡、疾病、生育、工业伤害、失业、贫困等项目。我国的劳动保险涉及前六种事件，十几年的改革在这个基础上又对失业和贫困事件给予了特别关注，使失业保险和最低生活保障制度从无到有，逐步完善。
1986年启动的劳动体制改革以及随后的企业制度改革，使职工失去铁饭碗的可能性增大，一种当时称之为“待业保险”的制度随之建立，并开始为国有企业职工失去工作提供保障。直到党的十四届三中全会之后，“待业保险”才开始转为按照“失业保险制度”来建立。1999年国务院又颁布了《失业保险条例》，将筹资规模由原来工资总额1%扩大到3%，并引入了个人缴费的新机制。
此外，早在20世纪90年代初，一些城市开始试行居民最低生活保障制度，由地方筹资建立基金，政府规定最低生活保障线，家庭人均收入低于这个标准就有资格得到生活补助。这些试验得到各地积极响应。1997年国务院下发了有关通知后，这项工作在全国进一步加强了实施效果。1999年又颁布了《城市居民最低生活保障条例》，城市居民最低生活保障制度在全国范围内施行。最低生活保障制度的建立，说明政府超越了只对特定个人提供救助的界线，在强调家庭赡养首要责任的同时，开始面对那些难以履行赡养责任的家庭提供贫困救助，说明社会保障形成了兜底的一道防线，加大了保险的深度。在操作实践中，完全由财政支持的最低生活保障线与以社会为主导的失业保险和以企业为基础的下岗职工基本生活保障构成了当时相互衔接的三条保障线，保障力度明显增强。
在保险范围方面，原来的劳动保险以及随后建立的国家机关、事业单位工作人员保障制度，仅仅覆盖了全民所有制职工及部分“大集体”。随着国有经济的结构战略调整，要扩大覆盖面，首要的任务是将社会保险扩展到城镇非国有经济成分，实现非国有企业的全面覆盖，在我国加入WTO之后，更需将此抓实抓好。因为扩大覆盖面首先体现了社会保障促进人类平等这一根本性质的要求。我国过去的高福利仅局限在全民所有制实施，实际上加剧了不同所有制成分之间的不平等。随着非国有经济成分飞速发展，世界经济一体化，继续将私有、外资等企业排斥在社会保障之外，将使社会不平等继续恶化。
同时，由于当前以至今后相当长时间的退休人员主要来自全民所有制，而国有企业的发展速度有限，在整个国民经济中的比重下降，完全局限于国有企业范围运作社会保险，会面临资金来源不断萎缩而支出不断增大的局面。不断吸收非公有企业参加，使社会保险覆盖不同所有制的企业，拓展社会保险的资金来源，似乎是让非公有企业职工承担国有企业退休人员的费用，但他们的缴费可以通过个人账户积累一部分，以备自己将来的养老需要，即使是用于共济的部分，他们也因此获得将来领取基础养老金的权利。因此，非公有企业的受保人并没有任何损失。
五、保障层次由单层变多层
旧的社会保险制度表现出高福利的特点，各项待遇水平都很高。比如退休金待遇一般相当于退休前工资的85%左右。这种形式是建立在过去年轻型人口结构基础之上的，支付总额不会超出经济的承受力。随着人口老龄化的加快，经济承受力很快暴露出来，把替代率水平降到适当水平成为理性选择。医疗保障费用的急剧上涨也超出了经济承受力，对医疗待遇进行控制也成为一种必然选择。
基于国情和经济发展水平的现实，社会保险在改革过程中按照待遇水平划分出不同层次。国家强制执行的保险制度只提供基本的待遇，以适应国家的经济承受力，保证人们最基本生活需要，而超出这个水平的，则按照自愿原则通过各种方式提供补充待遇，以适应部分经济条件较好的居民的需要。
老年保障被分解为基本养老保险和补充养老保险两个层次。其中基本养老保险的替代率目标为工资额的55%～60%，大大低于原来规定的替代率，但比国际劳工组织建议的不低于工资45%的替代率要高，也与许多西方国家的水平大致相当。医疗保险也被分解为基本医疗保险和补充医疗保险两个层次。
降低原来享受高福利待遇的受益人的待遇，是改革中最为敏感也是政治风险最大的问题之一。可以说这比启动个人缴费更为困难，因此有一个软着陆的过程，并在调低基本保险待遇的同时，鼓励建立补充层次的保险制度。但至目前，补充保险制度进展不是很快。在养老方面，参加补充养老保险的企业和职工很不普及；在建立基本医疗保险制度的同时启动医疗补充保险的单位和个人也不是很多。
在补充保险的层次，目前需要进行体制方面的探索。许多地方由地方工会发起纷纷建立职工互助性质的补充养老基金，是补充制度的一种形式，其优点是企业的积极性较高，因为基金仍在企业范围内管理，但缺陷也在于此。企业的经营风险很难保证基金的安全。一些地方探索选择商业保险，为职工专门设计补充养老产品；还有的地方则由社会保险经办机构经营补充养老产品。补充制度是自愿性的，国家干预较少，但国家也可以及时总结各地经验，提高制度的规范性，甚至可以形成政策取向，通过税收等措施，引导企业及个人选择适当的补充保险。
按照待遇水平标准，还可以看到社会保障的第三个层次，即贫困救助。在收入保障方面有最低生活保障线制度，在医疗保障方面也可以考虑建立医疗困难救助，首先是面对基本医疗保险的受保人，也可以考虑扩大到低收入者。这样就由低到高形成最低待遇、基本待遇、补充待遇三个层次的制度。其中最低待遇以国家责任为主，基本待遇以社会为主，而补充待遇则依靠企业、个人、社会、政府、商业保险多方面的积极性。
我国的社会保险改革是滞后的，20世纪80年代之前，国内很少有人谈论社会保障，直到1985年，国家才在五年计划中首次提到社会保障的发展。十多年来社会保障改革越来越引起关注，社会保障体系建设越来越受到重视，这个改革热点还将继续下去。应当看到，尽管只历经十几年，但我国社会保障制度改革已经取得很大进展。国家、企业、个人、社会之间的关系得到了初步调整，增加了保障项目，开始扩大覆盖面，形成不同的层面，从这些角度看，可以说中国社会保障体系的轮廓逐渐明朗，并且为进一步的发展创造了一个新起点。
我们必须满怀信心的是，新世纪初我国将逐渐建立并完善符合国情的社会保障体系；我国的社会保障支出占国民生产总值的比重还不到10%，还要加快发展；近年的改革中比较强调个人的责任是对过去全民所有制高福利的纠正，而不是否定社会保障的意义，政府在发展社会保障中的角色也只会增强而不会削弱。同时，社会保障的有效支撑对社会主义市场经济又有着特别突出的意义，建立了社会保障体系，就等于建立了经济的市场运行体系的社会基础。