劳动政策的体制和三方运作机制

出处：按学科分类—政治、法律 中国商业出版社《新世纪工会办公室实务操作大全下卷》第1047页（3498字）

改革开放后，我国公共政策的制定逐步走向规范化、制度化。劳工政策作为公共政策的一部分，其体制也日益规范并走向成熟。

一、体制的特性——从无序性到有序性

劳工政策的制定牵涉到各方的利益，是一件非常复杂的事情。为保证决策的慎重性和政策的公正性，现代社会一般要为它制定一系列的法定程序，形成体制，从而使劳工政策的制定呈现出有序性。

我国建国以后，就逐步建立了一整套宪政体系。这套宪政体系包括国体(工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、人民民主专政的社会主义国家)、政体(人民代表大会制)、中国共产党对国家的领导地位和中国共产党领导的多党合作政治协商制度。这些为劳工政策体制的形成打下了宪政基础。

但是，宪法对于政策体制的规定是及其原则的，其实际内容还需要相关的法律、规范和惯例的补充。由于众所周知的原因，在随后的政治实践中，我们忽视了相关法律法规的建设，使劳工政策的制定始终处于无序的状态中。直到改革开放才使这种状况得到了逐步改善，尤其是进入20世纪90年代中、后期，随着国企改革的加快和新经济组织的崛起，有关劳工的立法工作步伐明显加快，相关的体制建设也日益受到重视。目前，劳工政策的体制已初步形成，建立了在党的领导下，以全国人大、国务院和地方各级人民政府、各级劳动主管部门为主体，按相关程序运行的劳工政策体制。

入世以后，随着政治体制改革的深入，劳工政策体制必将日趋完善。有序性将成为我国劳工政策体制的主要特征。

二、体制的运作机制——从走群众路线到利益各方依法参与

群众路线是中国共产党在工作方法上的“三大法宝”之一。其含义就是要求领导者在作出决策之前，要先听取群众意见；做出决策后，要到群众中作宣传解释工作，将党的政策化为群众的自觉行动。即从群众中来，到群众中去。建国以后，党把这一路线运用于政权建设，使之成为党和政府决策的一种模式。

但在实践中，这一模式的运行也出现了一些问题。主要表现在以下几点：

1．由于特殊的历史原因，这一模式在较大程度上仅仅停留在作风层面，而缺乏具体的操作和约束机制，在实际执行过程中完全依赖决策者的自觉，如果遇到决策者刚愎自用或要以权谋私时，这一模式往往被忽略掉。

2．从法理上说，走群众路线不能适应现代民主决策的要求。现代民主决策内在地要求所有的利益方都有权利参与到决策中来，参与决策是公民的权利；群众路线的主体是领导，和他相对应的是群众，群众在决策中只是被动的，其是否能参与及参与程度如何，完全以领导的自觉程度为转移。

针对原有的决策模式缺乏操作机制和约束机制的问题，实行了党政分开，并用法律严格界定了立法、行政、司法等各部门的权力划分、职能配置、组织结构及运行机制。在行政体制改革中实行政企分开、中央和地方适当分权，等等。这些改革措施，极大削减了原体制中的消极因素，使劳工政策体制的科学性大大增加了。

在政治体制改革的过程中，我国的领导层对民主决策的含义也有了新的理解。由原来的仅仅停留在指导思想阶段，发展到参与制度和程序建设阶段；由以领导为主体的“走群众路线”，发展为以公民为主体的政策参与。把民主与法制、民主与效率联系起来，开始从社会发展及经济建设的实际需要出发来思考民主含义。也就意味着中国民主政治的建设开始进入机制创立和制度设计的实质性阶段。这种指导思想上的转变，必然对劳工政策体制的发展起到强有力的促进作用。

三、政策过程——利益的确认和分配

劳工政策的制定过程，其实质是决策者对相关各方的利益进行确认和分配的过程。这个过程包括利益表达、利益综合、政策决策、政策执行等几个环节。

(一)利益表达

所谓利益表达就是由社会上的相关阶层和利益集团提出利益分配的要求。在过去相当长的历史时期，由于我国经济、政治领域的高度一体化，在劳动领域基本上没有形成多元的利益结构和利益集团。因此，来自社会的主动性利益表达非常罕见。作为普通职工具体利益的代表，工会在此环节作为不大。党和政府对社会利益状况的体察是制定劳工政策的主要依据。

20世纪80年代初开始的经济体制改革，改变了中国原来单一的经济结构和简单的社会结构，从而使我国的利益表达状况发生了巨大的变化。

目前，在劳动领域已初步形成了不同的利益阶层：所有者、经营者和一般劳动者；甚至在劳工阶层内部，也存在着复杂的利益划分。如按劳动形态可以划分为脑力劳动者和体力劳动者，按所有制形式可以划分为国有、集体、中外合资和外商独资，按地区可以划分为沿海发达地区劳工、内地不发达地区劳工等等。随着市场经济的发展，这些阶层作为利益主体的独立意识和自主意识及利益表达能力在不断增强，从而使劳工政策制定过程中的利益表达呈现出越来越强劲的趋势。

利益表达需要一定的表达渠道。目前，我国主要存在着以下几条合法的表达渠道：中国共产党系统、人民代表大会系统、政协系统、国家行政系统、工会系统和大众传媒系统。

在这些渠道中，只有工会系统是专门的普通职工利益表达渠道。因此，工会是否能忠实地履行自己的职责，关系到职工的利益要求是否能被准确无误地传递到决策层，从而直接关系到社会的稳定。这就要求各级工会工作者，一定要牢记自己的身份和职责，深入密切联系职工群众，及时、准确地把握职工的状况变化。

(二)利益综合

所谓利益综合就是相关的机构对各方的利益表达进行确认。

一般来说，利益表达中所涵盖的内容非常复杂，并不是所有的利益表达都能得到满足。利益的取舍取决于权威机构的认定。而上述所提到的利益表达系统同时也是利益综合系统。

同样，工会作为专门的职工利益综合系统，承担着重要的责任。各级工会工作者一定要在认真了解职工要求的基础上，准确无误地把最能反映绝大多数职工意愿和关系到社会稳定的利益要求综合起来，及时传递到决策层。

(三)政策决策

所谓决策是指决策者对综合上来的各种利益要求进行斟酌，进而进行利益分配的过程。

一般来说，决策者指的是各级党组织、各级人大、各级政府机构等等。由于我国的国体决定了工会在政治生活中的特殊地位，因此工会能在决策中发挥重要的影响作用。这种作用既包括工会组织的作用，也包括工会界中的人大代表和工会系统有声望的领导人的个人影响力。

(四)政策执行

政策执行是政策过程中一个极为重要的方面和阶段。一般来说，这一环节主要是由党和政府的组织承担的。但由于劳工政策的特殊性，工会也是劳工政策执行过程的积极参与者。

工会应协助党政组织积极推进劳工政策的执行，并应站在普通职工的立场上，旗帜鲜明地维护职工的合法利益；另外，工会还应对政策执行情况进行监督，尤其是对涉及职工合法权益的部分，要给予极大的关注；最后，还应积极了解职工对政策的意见和看法，并把这些意见及时收集整理起来，向有关决策部门积极反馈，为政策的修改和新政策的制定进行又一轮的利益表达。