Presidency of the United States

出处：按学科分类—政治、法律 法律出版社《牛津美国法律百科辞典》第507页（5252字）

许多国家采纳了美国的总统制的模式，但很少成功。它们发现仅仅抄用另一部宪法的内容，并希望得到相应的结果是不够的。创立于1787年的美国总统制回应了当初特殊的国内需要，并从美国独特的政治与法律文化中获得了生命。美国总统所需要的能量与独立性是由在其他政治制度中所没有的公众与机构的监督所控制的。

总统制的创立 当乔治·华盛顿总统1789年即位时，他有幸继承了美国1776年宣布从美国独立以来建立的一套行政结构。最初，国家政府只有一个分支：大陆国会。有七八年时间，该国会行使了政府的三个职能，通过必要的立法，主持各个委员会处理行政事务，并创建一些委员会以解决司法纠纷。后来，很显然，执法和司法职责必须要授权给外部机构。司法问题被转至俘虏上诉法庭。对于行政事务，国会尝试由立法机构之外的人士组成的董事会来解决。这些多成员的董事会行事缓慢而且非常不可靠，以至国会在1781年创立了单人负责的行政官员以确保效率：外交事务部长、战争事务部长、财务总监。

这种行政结构为1789年的新的国家政府提供了坚实的基础。约翰·杰自1784年起担任外交事务部长，并在华盛顿的第一任政府内以代理国务卿的身份留任，直至托马斯·杰斐逊在1790年接任该职务。亨利·劳克思在1785年被选为战争事务部长，并一直履行该职直至1794年。

在这个时期，人们开始倾向于单一的行政官员而非多成员的董事会。大陆国会管辖下的经历在1789年说明了大多数立法者董事会制度缺乏责任心、能量以及秩序。于是，国会投票支持由单一的行政长官领导各个部门。类似的原则也指导了1787年参加费城全国大会的代表们。当时，代表们提议“从全国不同的地区”挑选3个行政成员。代表们以7∶3的选票赞成单一的总统在经选举团非直接地挑选出来之后任职4年。为了保护总统的独立，禁止国会在总统在任期间增加或减少他的薪酬。

授予总统的权力相对较少。他是武装力量的总指挥，可以在除了弹劾案之外的其他案件中赦免犯人，向国会发表国情咨文，并就其认为必要及紧急的事务推荐方案。其他的权力是同参议院共享的，如签订条约、制定并任命公共官员。国会可以在叛国罪、受贿罪“或其他严重罪行与不端行为”的弹劾以及定罪成立之后撤销总统的职务。弹劾须经众议院多数票通过，定罪则需要参议院2／3的票数通过。

总统权力的发展 宪法规定“行政权力将被赋予总统”。学者们长期以来在辩论“行政权力”是否指授予可以想象得到的、带有行政性所有权力的、广义而自由地超越宪法中所列举的各种具体的权力。人们很早就认识到作为总统行政职责以及其按照“照顾”条款忠实执行法律的一部分，他有不言而喻的权力，可以撤销某些行政官员的职务。同样，最高法院在美国诉尼克松(United States v．Nixon，1974)一案中，认可了总统可以将情报保留在行政部门的有限的行政特权。

除了以宪法为依据的各种列举的以及不言而喻的权力之外，总统是否还拥有宪法之外的权威或特权呢?他们在没有法律甚至与之冲突的时候是否可以为了公众的利益，对紧急事态作出反应?在法律之外采取行动之后，总统必须去国会要求事后授权。当亚伯拉罕·林肯在国内战争开始而国会休会的情况下采取特殊行动之后，他承认他采取的一些行动可能缺乏法律权威。所以，他后来要求国会给予事后批准。

总统权力中获得发展最超出开国元勋初衷的权力是战争权。宪法中国会被授予特殊的权力可以宣战，并提供武装力量。国会可以宣布或批准战争，就像其在1798年同法国的准战争时所做的那样。在特布特诉西门(Talbot v．Seeman，1801)一案中，首席大法官约翰·马歇尔承认国会经宪法的广义授权，不论宣战与否，均有决定开始敌对行动的权力：“美国的宪法将进行战争的全部权力授予国会，该组织的行为是解决这一问题的唯一指南。”

费城全国大会的代表们承认总统有一种潜在的权力可以“反击突然袭击”。这样，总统的独立的权力即被限制于防卫性而非发动进攻性的行动。在几乎一个半世纪的时期内，总统以及行政顾问们都理解国家是否战争的决定应该由国会作出。1950年，当哈利·杜鲁门发动朝鲜战争时，情况发生了根本变化。他从未要求国会授权，不论是事先还是事后。虽然在杨斯顿钢铁公司总统权限(Youngstown Sheet and Tube Co．v．Sawyer，1952)一案中，最高法院驳回了杜鲁门为继续战争而占用钢铁厂的诉求，但是该总统已创下由总统单方面的行为而导致国家大规模军事行动的先例。

1973年，国会通过了战争权力法案，以确保在使用美国部队采取敌对行动时，经过行政、立法两个分支的“集体判断”。该法规并没有起到这种效用。总统继续不向国会要求授权即行使发动战争的权力。比尔·克林顿总统1999年仅仅依据其自己的权力就发动了反对南斯拉夫的战争，尽管当时并没有宣称是防御性的行动或是为了保卫美国人的生命。国会成员就这些行为进行诉讼以及限制总统权力的努力并不成功。法官通常会告诫立法者们他们缺乏身份，并且没有使用他们应有的机构的权力。

总统“通过并参照参议院的意见和赞同”签订条约。有些总统，如乌德罗·威尔逊认为条约的谈判完全是总统的事，参议院只是在条约草稿起草完毕之后才参与进来。这种理论用于凡尔赛公约是灾难性的。当威尔逊拒绝接受立法机构的修改条款之后，参议院否决了这个公约。其他总统看到让立法者参与起草条约是明智之举，如1949年在北大西洋公约的成功谈判中就是这样做的。

参议院是宪法中正式认可有权签订条约的唯一的国会分支机构。但是，因为大多数条约都需要拨款以及其他实施上的立法，所以众议院常常在决定一个条约的范围和含义时，同参议院起同样的作用。有些时候，当参议院可能以2／3的票数批准一个条约时，总统会向整个国会求救，以获取以各院简单多数的共同决议的方式达到同样的目的。得克萨斯州以及夏威夷州的加入以及圣劳伦斯海区计划即是以这种方式通过的。

行政职责 总统的任命、罢免以及其他的行政职责常常是以宪法中未明确规定的方式同国会共同分担的。从法律理论上讲，根据马伯里诉麦迪逊(Marbury v．Madison，1803)一案，总统提名的权力是“总统单独的行为”，是“完全自愿的”。实际上，国会可以操纵被提名人的资格，立法者们经常挑选他们所在州的联邦法官、联邦检察官以及执法官的名字。在这种情况下，当事人的作用就颠倒了：国会提名，经过总统的建议和同意。如果国会提交的姓名不能被执法分支机构接受，白宫和司法部可以反对，并要求替代的方案。

开国元勋们知道参议院不会永远在开会，以对总统的提名给予建议和许可。为了包括这些休会期间，宪法第2条授权总统在休会时可以任命官员：“总统有权填补在参议院休会期间出现的空缺，其任命将于参议院下一次会议结束时终止。”行政分支广义地解释“出现”这个词，指其意为“出现这个状况”，即使空缺是在参议院开会期间出现了也可以。“休会”的含义仍然不确定，所以国会指控总统滥用这个权力。1863年通过了立法，限制在某些情况下的付款。自此以后，这条法律也得到了修改。

虽然宪法没有明确地赋予总统罢免行政官员的权力，第一届国会同意一个负责的政府要求总统罢免没有能力的、腐败的或者不可靠的行政官员。1789年的这些辩论由最高法院在麦尔斯诉美国(Myers v．United States，1926)一案中加以解释，明确无疑地说明罢免由总统提名、参议院确认的官员的权力“仅仅属于总统本人。”但是，1789年的辩论暴露出众议院成员的深刻分歧，并造成了参议院方面投票数的接近。1926年的决定后来在诸如汉弗莱执行者诉美国(Humphrey’s Executor v．United States，1935)一案中得到了修正，允许国会限制总统罢免那些准立法性以及准司法性机构的首长的权力。此外，国会也可以用通过非约束力的决议、委员会调查、行使藐视权以及其他立法压力，促使一个官员的辞职或罢免。

在20世纪30年代，行政官员意图不通过法规就立法。赫伯特·胡佛总统获得了权力重组执法分支机构而不必向国会提交法案，由两院举行听政会，修改或批准实施。国会同意的条件是任何一院只要通过不批准决议就可以驳回改组计划。通过这种调和产生了“立法否决”。到20世纪70年代，行政官员们认为这个广泛用于诸如移民、军火销售、没收以及代理机构管理这些方面的程序，已不再对总统有利了。司法部支持了当时一个试验的案子移民局诉查德哈(INS v．Chadha，1983)。在该案中，最高法院判定立法否决违反宪法。但是，这个判决没有也不可能消除当时导致立法否决的一些条件：行政官员希望有较广的授权能力的欲望以及国会对其无须通过另一个公法即可控制这些授权的坚持。在Chadha案之前占主导地位的行政－立法调和继续存在着，有时以委员会和分委员会的否决形式出现。行政分支对立法机构的这种侵权采取了容忍的态度，因为他们希望拥有自行决定的权力。

总统偶尔会通知国会成员他们不能拥有某些行政文件，但是如果国会想采用其能够采用的各种手段：管辖的权力、出具传票的权力、裁定行政官员藐视国会乃至最终弹劾的权力，则这种对“行政特权”的行使可以被成功地制止。如果遇上这种冲突，这两个分支机构通常可以达成令人满意的妥协。关于行政特权的主要案件美国诉尼克松(United States v．Nixon，1974)——没有涉及国会要求获得行政文件。这个要求是法院作为审理水门犯罪的工作的一部分而提出来的。最高法院的法官们一致驳回了所谓是否交出这些文件应由总统一人决定的理论。

【参见“Governance(治理)”、“Legislative Power(立法权)”】

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——Louis Fisher