Regulation

出处：按学科分类—政治、法律 法律出版社《牛津美国法律百科辞典》第560页（14929字）

里查德·郝夫斯塔德(Richard Hofstadter)有一次提到，美国是充满信任之国，也是反垄断之国(antitrust)(America，the land of the trusts，is also the land of antitrust)。类似地，一个以奉行自由企业和信用市场而闻名于世的国家，在对私人经济方面也有格外广泛和严厉的规章制度。最近众多的研究发现，美国的规章比欧洲和日本的更为严格，更加法律化，更有针对性，更多惩罚，对不确定性、迟误和交易成本的斗争更多。出现这种矛盾的一个原因是对私人经济提出来的需求已经被核准为直接对公共开支或公共所有的一种政治选择。而且，美国人对中央官僚权力的不信任，已经演化出过于详尽的规则和限制，公众参与的多种选择和司法审查(judicial review)以及由州、联邦和地方政府颁布的架床迭屋的规则。对美国政府规章的研究表明，美国的政治文化和政治制度并不像我们通常相信的那样近于激进主义政府的对抗性接近。

对“政府规章制度”的界定并不是一件轻而易举的事。政府规章的一个关键特点是，它有政府的意志在内，而又有强制的威胁作支持。在美国，政府规章几乎都有正当程序(due process)的保证，司法核查和关于对过分官僚主义的投诉相陪伴。而且，因为规章制度含有强制性规则和命令，不像国会和总统经过多少年的发展而成的严密的分权性预算机制，所以国会对规章性项目仅有有限的控制力。因此，总统和国会议员为监管行政行为寻求其他方法，但经常哀叹他们的无能为力。

美国的规章数目增加了，其界限却更为模糊不清。1955年，马福·伯恩斯坦(Marver Bernstein)尚能定义该领域为“独立委员会针对商业的规章”(Regulation of Business by Independent Commissions)。这指的是由州际商务委员会(Interstate Commerce Commission，ICC)，联邦通讯委员会(Federal Communications Commission，FCC)，联邦贸易委员会(Federal Trade Commission，FTC)，证券与交易委员会(Securities and Exchange Commission，SEC)，民用航空局(Civil Aeronautics Board)以及其他“缩写”(alphabet soup)名称的机构所制订，他们所知道的繁文缛节，法院般的程序，远多过他们的造诣。这些机构——特别是总统不能直接控制的有多个成员的局颁布商务规则，颁发允许企业销售商品和服务的代价不菲的执照。特别规章制度针对经济的特别领域，诸如铁路、汽车运输、广播、股票市场或银行——这是容易遭到“市场失效”(market failure)攻击(诸如垄断力量、道德风险和不完整信息等)的领域。这种逐个产业的方法有其危险，规章制定者易被“俘获”，即对被规管的产业利益的关心多过对消费者福利的关心。

过去30年，关于规章的政治所发生的许多变化，致使出现这种历史错误的熟悉情景。独立规管委员会尚未完全摆脱手动打字机，但他们的重要性却急剧减退。一些委员会，最引人注目的是州际商务委员会和民用航空局被撤销。大多数新成立的规管项目干脆设于由行政单位的一人负责的机构处理。这些规管机构专门规管许多不同的产业，而不是某一特定产业。他们颁布广义的，立法风格的规则，很少用判决程序，而不是收紧颁发执照或发布命令。而且最近几十年，商业企业只是“社会”规则中许多对象中的一个。现代规章制度经常试图改变一些机构的行为，如州政府，联邦公共工作机构，非赢利机构(大学、医院、基金等)和千千万万个私人公民。把事情搞得更复杂的是，在规管和花钱项目中的那条界线已模糊不清，因为国会、行政部门和法官们已将越来越多的控制权应用于联邦拨款(grants)，并为确保投诉创造新机制。

规章控制权千变万化的性质使其成为检验美国政治文化，制度安排和政治联盟变化的有用窗口。在过去的150年里，美国经历了三次规管活动高峰。每个时代的规管项目按它们的目的、形式和有效性而区分。

在平民党－激进党时代(1887～1917)，联邦政府第一次介入大量经济规章制度。诸如州际商务委员会和联邦贸易委员会这样的新机构，充斥着调教大量商务机构的事务——一般以“信托”(trusts)为名——在这急速工业化的时期改变了经济生活。在20世纪早期，这些规管机构的法律权威和行政能力的有限，显露出国家政府的事业有许许多多的障碍。

规章爆发的第二波在20世纪30年代来临。当然，此时首要考虑的是大萧条时期(Depression)稳定市场和增加就业等任务。该次危机的深刻以及罗斯福行政班子对设立脱离司法监管的专家机构的承诺，明显增加了规管机构的权力和有效性。

第三波规章约在1970年出其不意地袭来。国会订立了广泛要求的保健(health)、安全、环境保护(environment)和消费者保护(consumer protection)等法律。约在同时，行政机构和司法部门对重建时代的法律、1964年的民权法以及随之而来的反歧视法规的解释，扩展了联邦对私人就业活动与州和地方政府的各种不同项目的规章制度。与先前不同，国会和法院承诺要加强规管机构的行政权力，并倡导通过进步的规章为它们的项目赢得政治支持。虽然有些评论家将20世纪80年代和90年代形容为“精简规章制度”(deregulation)的时期，这样的归纳是误导。确实，对交通、通信、能源价格和金融服务方面的精简规章制度是重要且成功的政策发展。但撤销某些传统“经济”规章制度的形式，与环境保护规章制度、残疾人的新权利(参见Disabilities Law)、对保健提供者的无数指令和对烟草工业(tobacco industry)前所未有的严格限制是相一致的。关于社会的规章制度已证明了政治上的广泛性和弹性。

平民党、激进党时期的规章制度：新挑战，旧约束 没有什么规管机构在制定既有希望又有危险的传统经济规章制度方面会比州际商务委员会更多了。成立于1887年的州际商务委员会成了规管委员会的样板。其所创造的，既有引起广泛不满的针对铁路控制农民、商人和船运商利益的反制措施，又有对最高法院裁定州当局对铁路票价控制权的限制。5个成员的州际商务委员会被授权防止联营(pooling)与价格方面的歧视，同样也要求价格应“合理与公平”。它监控数以千计的遍布全国的铁路售票机，而没有明确的关于什么构成了“歧视”或“公平”的法律标准，对一个小型而又缺乏经验的规管机构来讲，这是一项难以胜任的任务。而且，州际商务委员会在最高法院遭受了一次又一次的失败，致使其最后权力尽失。西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)行政时期通过的立法扩大了州际商务委员会的权力，但也有益于铁路日益恶化的财务状况和物质条件。第一次世界大战期间，经过一段国有化(Nationalization)时期后，新订立的法律将州际商务委员会的任务，从保护消费者转至重建健康的产业。这通常意味着在竞争中保护铁路。在20世纪20年代，州际商务委员会已经确实被铁路产业“俘获”了，这个过程经历了几十年，一次世界大战以及国会态度的明显改变。

含糊不清的法律标准，倾向商业的法官，软弱的行政官员和破灭的期望，所有这些形成了反托拉斯的特点。1890年的谢尔曼反托拉斯法——在1911年攻击约翰·D．洛克菲勒(John D．Rockefeller)的标准石油公司(Standard Oil)和2000年攻击比尔·盖茨(Bill Gates)的微软公司(Microsoft)法令——依靠法院加以定义和执行，以禁止“限制贸易”的种种行为。立法者们并没有对正常商务活动和非法“限制贸易”行为之间的区别加以界定，而是投身于政治呼吁的神话之中，即以普通法原则提供关于“信托”这个令人头疼问题的答案。最高法院在一次关键性的反托拉斯案件审理中所宣布的着名的“理据法”(rule of reason)，使法院有相当的酌情权以区别“好”信托与“坏”信托。毫不奇怪，最高法院对反托拉斯诉讼案的胜诉设置了高标准。威尔逊政府和国会相应地设立了联邦贸易委员会(FTC)，其使命是，既要发展起诉复杂的反托拉斯案件所需要的专门才能，又要为企业一成立就防止垄断的商务活动制定规则。尽管像路易斯布·兰黛斯(Louis Brandeis)和其他激进改革者持乐观态度，设计出能保证留有竞争的规则是一个难以达到的目标。事实上，联邦贸易委员会很早以前就以大部分精力来保护地方商业反对大连锁店的价格竞争。从20世纪20年代直到20世纪70年代的简短复兴，联邦贸易委员会赢得其“宾夕法尼亚大道的小老妇”的名声。联邦规章制度的第一波因而揭示了国家政府行政能力的有限，也揭示了支持更激进的政府行动的政治联盟的脆弱。

新政规章制度：建造经济安全和行政能力 新政(New Deal)时期设立的大批规管项目压倒一切的目标，当然是修复大萧条的后果，防止将来出现类似的经济灾难。关于新政的一个老问题，即经济权力的集中，说得和缓一些是矛盾的。一方面，许多新政项目将经济的不同部分集中起来，减少“过分”的竞争，以稳定经济和允许经选择的企业生存。这个目标是命运不济的国家产业复兴法(National Industrial Recovery Act)的中心，该法是民用航空局(Civil Aeronautic Board)对航空公司的规章制度，联邦海事部(Federal Maritime Administration)对船运的规章制度。另一方面，那苦苦争辩的公用事业控股公司法案(Public Utilities Holding Company Act，1935)成功地攻击了大电力公司，司法部(Department of Justice)的杜鲁门·阿诺得(Thurman Arnold)所领导的反托拉斯处(Antitrust Division)在法院生机勃勃地推进反托拉斯的案子，其他一些不同的项目在不同的方向寻求减少弗兰克林·罗斯福描述的“经济保皇分子”(economic royalists)和“资产王子”(princes of property)的权力。

新政创造了两个高度成功的规管故事，明确显示自激进时代以来联邦政府已经成长得多么强壮。第一个是证券交易委员会(Securities and Exchange Commission，SEC)。正如汤姆斯·麦克劳(Thomas McCraw)在《规章制度的预言》(Prophets of Regulation)中所强调的，1933年的证券法案(Securities Act of 1933)是“经典阳光法”(quintessential sunshine law)，它给了“每个参与者，包括公司掌权者(executive)、会计、经纪和银行家等，一人一份奖励以实行该法律”，因而成效出色。第二个成功故事是1935年的国家劳工关系法案(National Labor Relations Act of1935)，该法承认工会组织、谈判和罢工的权利。根据该法设立了国家劳工关系委员会(National Labor Relations Board，NLRB)，以明确和执行这些规则，并禁止“不公平的劳工行为”。4年之内，国家劳工关系委员会举办了2500个工会选举，解决了2000次罢工；到1939年，工会会员几乎增加了1倍。对欢呼此举的新政实行者和老激进主义者而言，国家劳工关系委员会成功展现了联邦司法部门是劳资冲突(labor disputes)的首席仲裁人(chief arbiter)。成立并成功运作的国家劳工关系委员会，在凝聚新政联盟上发挥了主要作用。后来几年，国家劳工关系委员会的政策在倾向劳工和倾向经理上来回摇摆，这取决于总统所隶属的党任命的多数成员。

许多新政项目的成功和这些新成立的机构的影响，不仅可归因于大萧条的严重和民主党联盟的长寿，而且可归因于弗兰克林·罗斯福的坚定信念。他在1932年共和国俱乐部的演说中宣布，“开明执政的日子已经到来”。罗斯福寻求建造在总统控制下的强有力的行政机构。该工程关键的一项是缴了联邦司法部门的械，因为联邦司法部门不仅挖了先前规管项目的肚肠，而且威胁要最后宣布整个新政违宪。在1937年宪法危机达到顶峰时，因罗斯福任命了最高法院的大法官而得以解决。随着着名的新罗斯福法院(Roosevelt Court)的法学理念的变化——终结运用正当程序(due process)条款来否决经济规管，对按宪法商务条款宣示国会的权力做宽泛无边的解释，由联邦法院对行政行为进行与过去十分不同的检视。新政对行政专才的热衷与激进司法部门的敌意紧密相连。

新政与联邦司法部门间苦斗的最重要成果可能是1946年的行政程序法(Administrative Procedures Act of 1946，APA)，该法令规定了一般行政程序，并提出司法机关检视的范围。许多年里，罗斯福行政班子寻求通过立法授予行政机构广泛的订立规则的权力，将他们从困难重重的判决程序和联邦法官的干预中解放出来。按照新政的行政程序模式，那些机构有广泛的酌情权来颁布立法风格的规则，而非狭义的司法风格的命令。反映其客户观点的美国律师协会(American Bar Association)寻求限制行政权力的法院般的严密程序和法官检视。最后国会立法通过的是妥协的代表：那些机构可以“制定非正式的规则”(新政模式)或“正式判决”(美国律师协会所选)。国会将决定每一个机构适用哪种模式，或者国会可以设计出混合程序，就像它经常做的那样。随后的几十年里，规则的制定最终显示出判决式或为规管机构决策的主要形式。具有讽刺性的是，就像富兰克林·罗斯福的继承人赢得这场战斗一样，联邦法院在检查行政行为方面变得更为进取。

1970年后的社会规章制度：多目标，多限制 尽管新政规章制度中的重要部分是成功的，20世纪60年代规管委员会和规管程序再一次受到攻击。但这一次的责难最初来自自由改革者和知识分子，而非商业部门或其同伙。批评是多方面的：褊狭主义、缺乏标准、程序笨拙、机构与商业间游移不定、机构依赖产业提供的信息、缺乏消费者和“公众”的参与、窒息竞争和发明。此外，最重要的是规管机构被所管产业所“俘获”。针对诸如州际商务委员会(ICC)、民用航空局(CAB)、联邦通讯委员会(FCC)以及州职业执照局等，这些严厉的描述大体是准确的。这十分令人惊奇，因为许多这些委员会是以限制竞争来促进那些被规管产业为公开目的而设立的。

这些对规管程序强有力的政治和学术批评，有两个长期后果。第一，随着巨大的技术变化，20世纪70年代后期和20世纪80年代对交通、金融服务和通信等产业的部分规章制度的精简达到顶点。精简规章制度的联盟包括自由市场经济学家，纳德主义(Naderite)消费者利益鼓吹者，主流自由派民主党人，总统们寻找降低通货膨胀的方法，企业家们寻找进入原先关闭的市场。虽然向相对不规管市场的过渡并不顺利——考虑到20世纪80年代关于存贷款的辩论——去除旧式经济规章制度逐渐增加了竞争，对消费者降低了价格，并刺激了发明。

这场精简规章制度的运动推动了同时期的另一场更为严重猛烈的运动，即关于加强保健、安全、环境保护、消费者利益和反歧视的规章制度。上述对规管程序批评的小结对形成新的“社会”规章制度起了关键作用。那些起草新规章制度，设计规管机构、检查新规管项目实行的人，决心要避免以前的过错，发起了许多不同的改革。其中有：多个最后期限的详细法令；权威机构监管许多不同产业；制定广泛规则的当局；对利益冲突的严厉规则；当为公共利益集团的中介基金出现时要求有公众参与；机构发展时其专才要有足够比例；权威机构颁布命令或开罚单不必先到法庭；当公民对法规提出诉讼时，允许个人或公共利益集团起诉某个机构没有负起“非酌情权责任”或某商业企业违反了机构的规则以及国会委员会和次级委员会的激进检查。

1970年后出现的新“社会”规章制度的最引人注目的特点是其史无前例的范围。十分明显，公众对政府作用的一般预期和对联邦政府的特别预期，与8年前通过州际商务法案(Interstate Commerce Act)时相比已发生翻天覆地的变化。每一次政府议事日程的扩展，使下一步骤变为恰当合理也容易正当化。几乎没有主流的政治家、官员和记者再怀疑国会的宪法权力延伸至县里的每个商业交易——对广泛的非商业交易也一样。几乎没有什么问题无法产生对新公共项目的需求。同时，其成本以及因政府的入侵性政策而产生的在规管者与被规管者之间，在规管者与对规管的经常需求之间的对抗经年累月地积累着。一旦偶尔发生什么事，关于规章制度的高温政治冲突就变成美国政治通常的特点。

过去30年的规管项目，其数量和复杂性很难在一篇短文里加以描述。以下几段简要描述社会规章制度的4个目类，强调其涉及面的广泛性与设计的创新性。3个主题反复出现。第一个是降低风险。社会规章制度雄心勃勃地努力使公民的生活通过降低或消除日常生活广泛存在的不同风险而更为安全。第二个主题是平等主义。这在宣布各种形式的歧视为非法的规章制度中出现的最多。然而，在几乎所有社会规章制度背后，存在要减少大机构所拥有的关于普通美国人生活的权力的倾向。第三个主题——而这与政府责任极大扩展其实相矛盾——是不信任行政权力。消失的是对“文明行政”的新政和激进主义的信念。取而代之的是限制官僚机构的酌情权而不损害规管项目。

环境保护 本时代最昂贵和最广泛的规章制度——或美国历史上的任何其他时代——是一整套的用以保护环境的规则。联邦绝大部分控制污染的努力由环境保护署(Environmental Protection Agency，EPA)管理。环境保护署在1970年按照行政命令设立，是迄今为止美国最大的规管机构，雇员超过12000人，还不包括数以千计的州和地方行政官员，他们也对管理联邦环境保护项目负有责任。环境保护署的责任包括执行清洁空气法案(Clean Air)，清洁水法案(Clean Water Act)，安全饮水法案(Safe Drinking Water Act)，超级基金(Superfund)和联邦法令以设立关于固体垃圾、农药、有毒化学品和石油溢漏等复杂的规管制度。适合于环境保护署规则的有40000个空气污染主要来源，68000个水污染点来源，650000个危险垃圾发生点，27000个废弃的危险垃圾倾倒点，79000个公共垃圾系统和数以亿计的汽车、货车、摩托车和飞机。每年执行环境保护规章制度的成本是1500亿～2000亿美元或国内生产总值的2．5%～3%。

尽管对数以千计的污染源规定准确的排放限度并强制商业企业和都市化数百万美元来执行这些规定是令人头疼的难题，环境保护署和各州在经济显着增长的同时成功地减少了工业和汽车的污染。但环境保护机构却一直无暇躺在功劳簿上睡大觉。新挑战涌现之快胜过老问题之解决。爱之运河(Love Canal)问题，艾克森瓦尔代斯(Exxon Valdez)石油溢漏事件，污染了的猫头鹰和蛇鹈，氡气(radon)问题，酸雨问题，致癌药阿腊问题(Alar)，二氧芑问题(dioxin)，石棉问题(asbestos)，臭氧层缺口问题，湿地毁坏问题，全球变暖问题——反列举一些问题——提醒我们环境问题是如何已经变得无处不在。不仅媒体一直急于呼吁人们对新环境问题的注意，而且环境保护团体也变得精通于利用媒体的注意来为以后的政府行动谋求政治支持。

20世纪70年代和80年代期间，控制国会的民主党人经常在环境保护法令中包含严格的，甚至是乌托邦式的标准和最后期限。他们也授权公共利益集团走向法庭以实行他们的要求。这些经常被形容为“技术力量”的严厉规则，允许国会的民主党人宣称他们比白宫的共和党人更“绿”——并在任何时候只要法令目标没有按期达到就申斥共和党人。分裂的政府促使环境保护的规章制度增加，因为两党都试图吸引郊区那些游移的选民。由于环境保护署既没有行政班子的能力，也没有所需要的政治支持以满足那些立法的需求，因此他们的优先目标经常被诉讼的奇异想法所左右。尤其在20世纪70年代，法院更热衷于申斥规管者的严重拖延和干劲不足，而非谴责他们的超越法令授权。

环境保护规章制度的不同形式，使对联邦土地的使用和州与联邦发展机构的运作有了新的限制。可能是当今所有环境保护立法中最着名的国家环境政策法案(National Environmental Policy Act，NEPA)要求联邦行政官员评估所有政府主要行为的“环境影响”，并将这些因素融入他们的决策之中。国家环境政策法案、濒危物种法案(Endangered Species Act)以及其他各种的“横向”(cross cutting)的规章制度所针对的不是私人，而是那些行为明显影响环境的政府机构，这迟早会包括政府的几乎每一个单位和每一个层次。由于要一个联邦机构去强制另一个联邦机构执行规则，通常这些“横向”规章制度的执行会落到公民组织经过法院实行。联邦法院在解释和执行国家环境政策法的程序和要求公民参与上起着关键作用，这限制了森林服务委员会(Forest Service)，工程师协会(Corps of Engineers)，联邦公路管理局(Federal Highway Administration)和原子能委员会(Atomic Energy Commission)的活动。

健康与安全规章制度 20世纪70年代其他一些规管项目设立集中于一些特别危险的技术或地点的健康和安全风险。没有哪个联邦机构像职业安全和健康委员会(Occupational Safety and Health Administration)那样成心挑起来自商业部门的反对。经过工会的激烈立法活动，1972年成立了职业安全和健康委员会，当它宣布主持起草一部安全细则并采用严厉的执行政策后，受到了暴风骤雨般的批评。从其20世纪70年代的对乙烯基氰化物(vinyl chloride)，苯(benzene)与棉花粉尘(cotton dust)的规则，到克林顿行政衰落期宣布的工效学(ergonomic)，安全和健康委员会颁布了严厉的规则，这些规则激发了广泛的诉讼，受到白宫经济学家的检查，遭到国会的抱怨，但在规则的权限和任务上却几乎没有改变。对于健康、安全和环境保护的规章制度，小企业要遵守就比较困难，所以他们就比大企业抱怨得更苦，说是规管过度。

安全和健康委员会规管许多不同的雇主，其他健康和安全的机构的管辖权则较小。国家公路交通安全管理局(National Highway Traffic Safety Administration)——该机构带给我们汽车挡泥板、连锁型安全带、气垫以及数以千计的汽车中有数以百计被召回——几乎一心将注意力集中于汽车的设计。1975年核规管委员会(Nuclear Regulatory Commission)从老原子能委员会(Atomic Energy Commission)分离出来，为的是成为更有效的核电产业的监管部门。国会也坚定地增强健康和安全规管的老祖宗——食品与药物管理局(Food and Drug Administration)。食品与药物管理局成立于1906年，显示出健康和安全并非20世纪70年代的发明。但该规章制度的范围与严厉程度，加上联邦政府而非州政府所起的领导作用，使70年代的社会规章制度有别于先前的时代。

消费者权益保护 20世纪70年代也见证了涌现出的保护消费者免受劣质产品与欺骗行为之害的提议。一些这样的提议，诸如成立消费产品安全委员会(Consumer Product Safety Commission)，穆斯——麦格奴森保证法案(Moss-Magnuson Warrantee Act)，真实借贷法案(Truthin-Lending Act)和消费者信用保护法案(Consumer Credit Protection Act)等，都是国会行动的结果。参议员沃仁·麦格奴森(Warren Magnuson)是20世纪70年代参议院商务委员会的主席，他到处走动的助手迈克·裴茨楚克(Michael Pertschuk)提高了消费者问题的可见度，并不知疲倦地推进新立法提议。他们代表着政策的创造性，成为该时期国会政治的代表人物。与此同时，联邦贸易委员会(Federal Trade Commission)和反托拉斯处(Antitrust Division)正在开展“结构性”反托拉斯行动以反对某些全国最大的公司，包括国际商业机器公司(IBM)，ITT公司，艾克森石油公司(Exxon)和凯罗格食品公司(Kellogg)。20世纪70年代后期，联邦贸易委员会宣布了关于旧汽车、丧葬产业和借贷活动的有分歧的新规则。当联邦贸易委员会开展对针对儿童的电视广告的调查时，发现这耗尽了国会的政治支持。随后不久里根总统任命市场导向的经济学家到联邦贸易委员会，此人对这样的消费者保护项目很是怀疑。

当联邦贸易委员会在吸引媒体的注意力并提升政治温度时，州法院的法官悄悄地在侵权法(tort law)中建立了新的制度，将事故的责任从消费者身上转移到生产者身上。遵从深孚众望的法学院的专家和加利福尼亚州和新泽西州上诉法官的建议，在1965年和1976年，大多数州最高法院在生产责任案件中采用了“严格责任”(strict liability)规则。这是法官在侵权诉讼中将举证责任从原告身上转移到被告身上的许多方法中的一种。其后果之一是侵权案件数量，原告获得赔偿的数量，这些赔偿的规模以及责任保险的成本都大规模上升。这提示我们，大量规章制度不仅来自立法和行政机构，同样也来自普通法(common-law)法官。

非歧视规则 虽然在当时几乎没有人明白，1964年的民权法案(Civil Right Act)大幅地在两个方面扩大了联邦的规章制度。第一，该法第Ⅶ章禁止在工作场所有种族歧视(discrimination)，并设立了平等就业机会委员会(Equal Employment Opportunity Commission，EEOC)以监督雇主是否遵从。在初稿中，第Ⅶ章的目的在于限制故意歧视少数族裔(参见race and ethnicity)的行为。但没有多久，其范围就扩大了。国会立即增添了宣布雇主性别歧视(gender discrimination)为非法的条款。5年之内，司法判决和行政决定的复杂混合将第Ⅶ章按特定“目标和时间表”转化成一个优待项目。国会虽然从未支持这种非歧视化的理解，但它坚定地增强平等就业机会委员会的权力和被联邦法律保护的群体数量。1976年，它禁止雇主年龄歧视(参见aging and the law)。1990年，国会通过残疾人法案(Americans with Disability Act)，要求雇主对患有残疾的雇员作出“合理的安排”(reasonable accommodations)。近几年，平等就业机会委员会和联邦法院依据第Ⅶ章禁止性别歧视，建立了关于在工作场所性骚扰的规则。

民权法的第Ⅵ章禁止任何接受联邦资金资助的“项目或活动”有种族歧视。这意味着对州和地方政府发放资助的联邦机构，必须对接受机构是否遵从规定加以定义和监督。同样，在指引法律标准时，“结构性”歧视取代了故意歧视。联邦法院以通过授权私人起诉来执行其条款的方法插手第Ⅵ章的规章制度。国会随着第Ⅵ章模式对接受联邦资金资助的教育机构禁止性别歧视(1972年教育修正案第Ⅸ章)，禁止对残疾人歧视(1974年康复法案第504条)，并要求州和地方学校系统对每一个残疾儿童提供“免费和适当的公共教育”(1975年所有残疾儿童教育法案)。约在1980年，预算管理办公室(Office of Management and Budget)对所有接受联邦资助的国家级以下的政府，公布了约60项“横向”联邦规章制度。尽管受到州和地方官员的猛烈批评，国会仍继续对20世纪80年代和20世纪90年代通过的立法增加新的条款、规则以及其他“规管联邦主义”(regulatory federalism)的工具。

在美国进入新世纪时，政府规章制度的扩展没有减弱的迹象。病人权利法(Patient’s Bill of Rights)是联邦对医疗产业复杂问题进行规管而使用的一大套规则中的最新一个。1994年到1997年，差不多所有州政府总检察官都对主要烟草生产商提起诉讼，个人和集体的裁定对烟草规章制度衍生出一个新制度，同时后者允诺对州政府付款多于2000亿美元。国会的共和党人显然已经失去了对扳回环境保护法律的初始热情，而且不时也支持较温和的扩展。虽然试图在如此广的范围预测政治趋势是危险的，但可以说，绝大部分社会规章制度似乎已经安营扎寨。

美国风格的规章制度 如果对1960年的美国和今天的美国作一比较，就能显示出社会规章制度的范围之广泛，如果对美国的规章制度和西欧作一比较，就可以看出本国特有的规管风格。在《规管遭遇》(Regulatory Encounters)中，罗伯特·凯根(Robert Kagan)对他所谓的美国“对抗性司法主义”(adversarial legalism)的关键特征总结为：

美国规管项目有更为详尽和复杂的规则条文，严厉的惩罚，更多的司法执行风格，更为分割的机构组织，更经常求助于法院以挑战行政决定。关于责任的法律和民事诉讼在美国比在西欧、日本和英联邦更经常采用，其程序更多惩罚性，更昂贵，更无法预测。

虽然这些国家关于健康、安全和环境保护的法律在本质上经常相仿，但公司在美国做生意其交易费用高得多，而因规管造成的拖延也严重得多。这对所有美国的规管项目而言，大体是事实。

造成美国“敌对性司法主义”的三个因素，在1970年后的社会规章制度的程序描述中明显地显露出来。第一，是法律规则和规章制度的多头来源。国会、联邦机构、联邦法院(从最高法院到13个上诉法院，再到512个地区法院的法官们)、白宫、州立法系统、州机构、州法院、地方政府——所有这些都能而且确实对商业企业、私人公民和其他政府机构颁布规则。毫不奇怪，这些规则经常重复而且互相矛盾。然后，法官们、立法者们和行政官员们为形成新的解释为更为优先的规则而奋斗。第二，这种分歧最终多由法院裁决，这对双方来讲都是高度分散的，而且拖延严重。美国非同寻常的法院权力造成规章制度的不确定性，并使律师(及其高法律成本)成为规管程序的中心。第三，1970年以来，本来很高的公众对政府保护和帮助的期望逐渐消失，公众对政府的信任也降低了。鼓吹社会规章制度，以严格约束官僚机构的酌情权和使公众、立法和司法有多种机会监督，是试图解决这个两难问题的途径。从环境保护署的负责人到最低级别的执法官员，行政官员们都指望“照本办事”而非与被规管企业谈判非正式的安排。这和其他发达工业民主国家形成鲜明的对比，那里容忍多得多的设立规管标准和执行规管的讨价还价。

由于这些美国规管项目的多样性和复杂性，要发现本文所归纳的例外并不困难。每一个项目有其自己独特的历史、政治联盟、成就、危险性和难解之谜。这就是为什么规管行为的个案研究如此兴盛和所获良多的原因所在。看看过去个世纪以来的规管发展纲要，有助于我们了解公众对政府的期望有多少变化，而我们政治制度的特点是如何形成的，这直接影响我们日常生活的政策。

【参见“Administrative Law Judge(行政法法官)”、“Commercial Law(商法)”、“Seurities Law(证券法)”】

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——R.Shep Melnick