Welfare

出处：按学科分类—政治、法律 法律出版社《牛津美国法律百科辞典》第677页（8493字）

美国的福利制度出现于20世纪。在100年的过程中，国家构造了一个由各级政府资助和管理的复杂的社会保险网络和家庭经济状况调查方案。现在，大部分美国人享受着免受严重经济困难打击的承诺。但就这种承诺如何与以美国人所重视的其他社会目标，如对有限权利的政府和个人责任为主的信仰，取得平衡的真正统一意见仍有待呈现。此外，美国福利体系没有其他工业化国家的福利体系广泛和慷慨。

美国社会福利政策的最早根源在英格兰1601年和1834年的贫民救济法中。在其殖民时代的起源中，美国的反贫困政策是向贫困人群中最无可指摘的人群提供最低帮助的各地方方案的杂烩。项目管理人员主要关注于贫困造成的社会危险人群，他们是贫困人群中失去勇气的从属人群。尽管这些方案反映了社会关注贫困人群的有益信号，但在实践中并不足以应对工业社会带来的挑战。

20世纪进入了进步时代，掀起了一股新的致力于防止贫困和保护儿童的新浪潮。许多州创立了社会保险计划，包括工伤保险和失业保险，部分原因在于他们希望雇主更好地关心工人。此外，“儿童保护运动”导致大部分州设立了“母亲补助”，来帮助操守无暇的寡妇生存下去而无须抛弃他们的孩子。但是，这些计划中没有一个能够涉及20世纪30年代大萧条所带来的困境，这场大萧条在1933年导致了1／4的劳动力失业。

弗兰克林－德兰诺－罗斯福的新政使社会福利政策成为联邦政府的一个聚焦点。联邦灾害救济管理局为各州政府提供了救济贫困人群的资金。城市就业管理局在1934年冬天提供了很多公共就业机会。其继任者工作改进组织创造了很多低工资和按经济调查结果而提供工作岗位。

最高法院否定了诸如国家工业复兴法案(A．L．A．Schecter Poultry Corp．v．United States，1935)和铁路养老金法案(Railroad Retirement Board v．Alton Railroad，1935)的一些新政立法。但国会并未因此而受阻，通过了一个雄心勃勃的干涉主义议案。罗斯福建议具有同情心的法官重组法院，法院迫于政治压力，改变了审判逻辑，允许国家政府在经济事务中扮演更重要的角色(NLRB v．Jones & Laughlin Steel Corp．，1937)(参见Court Packing)。

新政制定的标志是1935年的社会保障法。法案为那些曾经在某些经济领域工作过并和其雇主一同在其薪水中支付过工资税的人创造了一个由联邦财政支持和由联邦管理的“养老金”退休保险计划，部分回应了由佛朗西斯·汤森(Francis Townsend)领导的政治改革运动。法案也创造一个由联邦财政支持并由各州管理的失业保险计划。法案还创造了依据经济调查结果的计划来援助老年贫困人群以及失明贫困人群。每一个计划在一个称为“合作联邦主义”的架构下由各州实施，但由联邦政府给予部分财政支持。此外，法案还创造了依赖性儿童援助计划(Aid to Dependent Children，ADC，后成为依赖性儿童家庭援助计划，Aid to Families with Dependent Children，AFDC)，一个在“合作联邦主义”下被设计来帮助某些贫困儿童的计划。

ADC授权各州为离异、独居、未婚及丧偶母亲的孩子提供支持。但是，最初各州并没有被要求完全利用这些权利。他们可以选择仅向能维持“合适家庭”的母亲的家庭提供帮助。大部分州都利用这一裁量权来管理受保护人的性操守和工作参与。

ADC是“福利”或“救济”计划的模板：每当美国人提及“福利”，通常都会间接提及“ADC”及其后继计划。从一开始，ADC的设计和实施就突显出福利政策的中心矛盾。种族，性别，工作，抚养方式等问题在当时如同当今，是重要的社会压力所在。这种压力造成很多有关一个家庭是否确属法案意义下的“合适”的争议。

从1935年至1960年，福利制度结构的变化主要是采取了将社会保障向丧偶妇女和残疾人相对较小扩展的形式。此后，在肯尼迪统治时期，贫困被“重新发现”并且一套新的政治目标走到了前端。政策制定者们开始谈论为所有人进行市场竞争创造平等机会以及通过排除由于出生环境而强加的人为阻碍来消除贫困。

在其1964年的国情咨文中，约翰逊总统宣布了“对贫困的无限制的战争”。他提出一系列新的立法提案，目的在于建立一个“伟大的社会”。这些立法提案包括建立经济机会办公室使贫困人群能够最大限度地参与反贫困计划，建立医疗保险为老人提供健康保险以及建立公共医疗补助制为贫困人群提供卫生保健。法律服务公司被建立来为贫困人群的非刑事案件提供法律代理。

20世纪60年代后期，主流文化的变化使得国家转型并且施与联邦政府进一步扩展福利制度的压力。流行运动促使了为非裔美国人争取民权，为妇女争取平等权和反越战的法律、政治和社会事件。“福利权利”运动提出了福利不是公共慈善行为而是贫困人群的权利与主张。

法律服务律师们(译者注：原文为Legal Services lawyers，指在政府资助的非营利法律服务机构工作的律师)与福利权利倡导者协同工作，发起了一系列诉讼促使最高法院在首席大法官厄尔·沃伦(Earl Warren)的领导下成为福利政策的主要参与者。福利权利三部曲(King v．Smith，1968；Townsend v．Swank，1971；Carleson v．Remillard，1972)解释了社会保障法，从而实质性降低了各州在设定享受福利须符合社会工作者高尚行为观点的条件上的裁量权。沙皮罗诉汤姆森(Shapiro v．Thompson，1969)案解释了宪法而限制了各州否认福利制度惠及新居民的权利。戈德堡诉凯利(Goldberg v．Kelly，1970)案解释了宪法而禁止各州未经正当程序终止福利获益。

“伟大社会”立法和福利权利立法的结合促使福利由60年代中期的约400万人向1969年的约600万人扩展，导致了福利改革的提议。从此以后，是否以及如何限制福利开支成为政治和立法辩论的突出争议。

1969年，尼克松总统提出家庭扶助计划(Family Assistant Plan，FAP)作为AFDC的取代。FAP包括附随工作要求的最低国家福利救济金，但有学龄前儿童的母亲可免予该要求。FAP及相似的负收入税(Negative Income Tax，NIT)计划强调将福利向双亲家庭扩展，建立国家最低福利救济金，降低AFDC对收入的高边际税率所带来工作阻碍以及降低减少现金补助和社会服务的震荡。NIT计划反映了福利受益者需要现金更甚于社工的帮助，降低贫困的唯一方法是提高救济金的观点。FAP未能获得立法通过，但是食品优惠券演变成一种负收入税，以食品优惠券的方式提供依家庭的规模而异的国家救济金，而不论居住状态，居住安排以及婚姻状况。

至于最高法院，其积极行动主义阶段很快就结束了。70年代早期，该法院成员更替带来了福利法律方面的新办法。诸如1973年的纽约州DSS诉都伯林诺(New York State DSS v．Dublino)之类的案件限制了福利权利三部曲的范围。1976年的马修斯诉埃尔德利奇(Mathews v．Eldridge)案限制了戈德堡诉凯利(Goldberg v．Kelly)案的适用范围。1973年的圣安东尼奥诉罗德李贵兹(San Antonio v．Rodriguez)案则否决了利用宪法的其他条款来为贫困人群要求额外的经济和程序权利的努力。

当然，在沃伦任期之后，美国司法体系并没有完全与福利政策完全脱离关系。举例而言，在1999年的塞纳诉罗依(Saena v．Roe)案中，最高法院否定了加利福尼亚州试图将对提供给新居民的救济金水平限制在于他们在原先居住的州所能获得的水平的努力。此外，当国会试图禁止法律服务律师利用法院提高系统性福利改革时，最高法院判定该意图违宪，判决其构成了第一修正案所禁止的“歧视观点”的一种形式(参见Legal Services Corporation v．Velasquez，2001)。尽管如此，公平地讲，从20世纪70年代早期开始，国会已成为推动美国福利制度演进的主导行动者。

1977年，卡特总统提出了更优工作及收入计划(Program for Better Jobs and Income，PBJI)，一种对无望工作的人提供收入保证，对有望工作的人提供较低保证的负收入税。后一类人同时也有资格从事作为最后手段而提供最低工资的公共服务雇佣(Public Service Employment，PSE)的工作。如同在FAP下，有7岁以下儿童的单身母亲可免予工作。只有最小的孩子超过14岁的单身母亲才会被认为能够从事全职工作。通过提供作为最后手段的工作并填补低收入，PBJI成为美国20世纪80年代后期相关议案的先驱并由布莱尔政府在90年代后期英国用于“支付工资”。

但是PBJI，如同之前的FAP一样，也未获国会通过。不同于学术性的政策社团，国会和公众从未信奉保证的收入，即使当收入保证与预期工作联系在一起时。而且，通过扩大福利范围和提供昂贵的PES工作，这一计划将会实质性增加联邦福利开支。

尽管FAP和PBJI被国会拒绝，收入维持机制还是在20世纪60年代后期至70年代后期得到了实质性扩展，新的计划被引进，救济金水平有了提高，资格要求更为宽泛。在这一时期中，AFDC的受益人数从约600万上升到约1100万以及食品优惠券计划扶助了1900万受助人口。当大比例的贫困人口能够获得更高的现金和实物救济时，对福利计划各种开支越来越多的关注也被提出。公众和政策制定者们认为不断增加的受助者证明计划正在资助依赖性，鼓励懒散，并使非婚生子女关系成为可能。

随着里根统治时期的到来，20世纪80年代开始了一个福利缩减的时代。早期，根据其不必要地介入了劳动力市场的理论，一项有10年历史的联邦PSE计划(即“综合就业及培训法案”)被废除。具有讽刺意味的是，这意味着更少的福利受助者在从事工作，这仅仅提升了公众对福利的不满。此后的80年代其余时期，关注点围绕着福利系统是否采取了足够的措施鼓励母亲获取有酬劳的工作。

用于失业贫困人群的实际现金福利开支被削减了，但与此同时用于帮助就业贫困人群计划的开支增长了。1975年制定的用于提高低收入工人实际收入的收入税抵扣计划(Earned Income Tax Credit，EITC)继续提供着两党的支持。新的福利给予工作的试验(如社区工作试验计划)由得到联邦支持的州率先启动。当对这些试验的评估证明其是有前景时，1988年的家庭支持法案(Family Support Act，FSA)得到了更广泛的政治支持。

FSA通过替换更为严格的AFDC下的工作要求，扩大了安全网。吸取了之前实例项目的经验，它要求州政府设立一个新的培训教育计划：就业机会及基本技能计划(JobOpportunities and Basic Skills，JOBS)。各州被寄望通过JOBS提供一系列教育、技能训练、就业岗位及支持服务并将这些扩展到更大比例的案件中。

此外，FSA要求更多的母亲甚至在孩子成长发育之前就参与JOBS。一旦最小的孩子满3岁，母亲就必须每周工作至20小时；一旦最小的孩子满6岁，母亲可以被要求每周参与工作达40小时。参与意味着同意州设计的合理的“就业能力计划”，只要州提供儿童保育、交通及其他工作相关费用。拒绝参与可能为接受福利的家庭带来严重的制裁。

重要的是，20世纪80年代末的大多数政治意见都强调相互责任这一概念。政府有责任提供教育、培训以及工作机会。福利接受者有责任利用这些机会并负责任地生活。如果州无法拨出足够的款项提供JOBS资金缺口(事实上很多州都无法做到)，福利接受者不会因为州的问题而受到制裁。

FSA颁布后不久，20世纪80年代的经济扩张突然终结，但福利受益人群的名单从1100万跃升至1400万。福利制度的批评者也越来越直白，重新提出福利计划可能鼓励个人从事不负责任的社会行为的争论。他们主张福利制度阻碍了受益者寻找有收入的工作。此外，有些人主张日渐扩大的福利制度可归于70年代中期以来增长的非婚生子女。在存在这些批评的情况下，总统候选人威廉·杰斐逊·克林顿将福利改革作为其中心承诺之一，承诺一旦当选将“终结我们所知的福利”。

4年后，立法通过了，法律条文清楚地显示了1988年以来发生了多少变化。1996年的个人责任及工作机会调节法案(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act，PRWORA)结束了自社会保障法开始的现金补助。它以贫困家庭临时补助(Temporary Assistance for Needy Families，TANF)，一个对各州给予整体拨款的分散化的方案，取代了AFDC。各州现在可以仅依据他们获得的是“公平和公正的待遇”的要求决定哪些家庭可获得救济金。

PRWORA在实施州和联邦的决定权上留下了很少的界限。它解除了联邦政府对未来人口增长、经济下滑或通货膨胀增加开支的义务。联邦政府仅承诺给予各州年度整体拨款，该基金相当于联邦政府1994年给予各州的福利开支。对于他们自己而言，各州仅被要求维持对贫困家庭的总开支相当于他们1994年在AFDC，JOBS，儿童保育及紧急支援开支水平的75%。

当然，各州也有自由创造一个比之前存在的更具支持力的安全网。除了受到一些特定的限制，他们可自由设计他们所选择的任何种类的方案。在20世纪90年代后期强劲的宏观经济环境下，几乎所有的州都选择专注于降低待处理福利案件的数量。

PRWORA在州的决定权上建立的最重要的界限是其时间限制。作为一般规则，法律禁止各州使用联邦整体拨款基金向任何福利受益者提供累计超过60个月的现金补贴，无论他多尽力满足社会行为期望。尽管一般规则受制于一种例外：州可对时间限制给予例外并继续使用联邦基金达到他们总处理案件的20%。

对于生育行为，早期的立法动议将使非婚生子完全无法获得现金补助。但是正如其最终颁布的，PRWORA最终在州决定权上施加了很少的限制。它给予减少非婚生子女但不增加堕胎率的州适度的奖励。它鼓励州改变规定促进结婚。

对于工作，PRWORA施加了更多的限制。PRWORA继续了20世纪60年代以来的所有福利立法趋势，要求更多地获得联邦金钱的母亲仍然在她们的孩子长大和发育之前参与工作。没有1岁以下孩子的单亲被期望每周至少工作30小时。各州可以推行更低的年龄。事实上，一些州现在仅免除母亲在孩子出生后13个月的工作。

PRWORA在各州为福利受益者在职业介绍的早期提供教育和培训服务的强烈要求上有所倒退。由于立法是精心策划的，加利福尼亚州的Riverside的经验被给予了很多关注。在其福利给予工作的试验中，Riverside实施了一个“工作第一”方案，要求参与者在接受训练之前从事私营部门的工作。这一方案被证明在促使受益者参加工作方面相对成功。很多人认为“工作第一”的理念，即任何工作都是好工作以及在劳动力市场成功的最好方法是改善工作习惯和技能，是具有吸引力的。

PRWORA颁布后的第一个5年中，美国福利体系发生了重大变革。

首先，在立法签署通过时，PRWORA本身比大多数的政治分析家所预测的更为决绝地“终结了我们所知的福利”。福利案件大量下降，至2001福利受益者下降至580万，成为自1965年来的最低数量。

其次，围绕PRWORA的经济和政治环境发生了变化，以至于福利受益者面对的激励机制不同于其前辈。最重要的是，对于从享受福利到参与工作的经济奖励有了实质性的提高。EITC有所扩展并且最低工资有所提高。1997年，国会颁布了儿童健康保险计划并且儿童保育补贴有所提高。因此，大量下降的案件并没有导致1996年法案批评者所预言的贫困人口和无家可归者的猛增。尽管很多不享福利的人并不全年从事全职工作而且很多人从事的是低收入工作，但很大数量的人至少能挣到他们所获得的福利现金并且有些人因为收入补充额的扩展而获得了更高的净收入。

再次，尽管有大量案件的减少，国家的贫困人口率下降得相当少。很多脱离福利救助而从事工作的人仍处于贫困中并继续依赖于其他形式的政府补助。近年来，已经累计了大量有关福利受益者在未受补贴的私营行业中稳定就业的前景，由于诸如身体或精神健康状况不佳或技能有限的个人原因而受到限制的证据。对于福利受益者，尚未出现成功地可仿效的对现金补贴的替代方案。

最后，我们并不清楚在经济萧条期间福利改革会如何终结。因为PRWORA在现金补贴上设置了一个5年的期限，在经济增长缓慢或萧条期间，仍然享受福利的妇女会面临“突遇时间限制”的风险。如果任何州有超过20%的待处理案件是由因个人特质而无法获得在未受补贴的私营行业中稳定就业的福利受益者构成的，这些州自己将必须考虑提供延伸的现金救济金或PSE工作而不从联邦政府获得资助。

PRWORA将在2002年重获国会批准。虽然大的改变被加人立法不太可能，但是这显然将为有关福利政策终极目标的提供一个新的辩论的时机。毫无疑问，在寻找新的统一意见时，那些目标之间的微妙平衡将再一次被重新调整。

【参见“Economics and Law(经济学与法律)”、“So～cial Dimensions of Law(法律的社会维度)”】

Charles Reich,"The New Property,"Yale Law Journal 73(1964):733.Charles Murray,Losing Ground,1984.William Julius Wilson,The Truly Disadvantaged,1987.David Ellwood,Poor Support,1988.Christopher Jencks,Rethinking Social Policy,1992.James Patterson,America's Struggle Against Poverty in the Twentieth Century,2000.Sheldon Dan-tiger and Robert Haveman,eds.,Understanding Property,2002.

——Sheldon H.Danzier and Jeffrey S.Lehman