金融监管

出处：按学科分类—经济 中国金融出版社《中华金融辞库》第214页（15349字）

一、金融监管的概念及理论基础

“金融监管”一词，是金融监督和金融管理的复合词，它是指一个国家(地区)的中央银行或其他金融监督管理当局依据国家法律法规的授权对金融业实施监督管理的称谓。一个国家(地区)的金融体系是金融监管的对象；而中央银行(或其他金融监管当局)是金融监管的主体。金融监管主体是作为社会公共利益的代表，运用国家法律赋予的权力去监管整个金融体系的特殊机构。金融监管是经济监督的重要组成部分。从学科上归类，它从属于社会科学中应用经济学的范畴，具有很强的实践性。在西方发达国家大学的商学院内，一般设有有关这方面的课程；在中国也已经形成了金融管理学的基本框架。

金融监管的含义有广义和狭义之分。前者除包括一国(地区)中央银行或其他金融监管当局对金融体系的监管以外，还包括各金融机构的内部稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等；后者仅包括一国(地区)中央银行或其他金融监管当局的监管。本卷所收词条涵盖的是广义性的金融监管。

金融监管的基础理论，可以分为源自西方市场经济学说和马克思主义的学说两个方面。

(一)西方国家指导金融监管的基础理论

在西方国家，解释金融监管必要性的理论认为，金融监管的理论基础既涉及经济学，更涉及金融管理学的一些基本原理。作为金融监管理论基础的原理主要有六条，即金融风险论、社会利益论、保护债权论、安全原则论、效益目标论和自律效应论。

1．金融风险论。这一理论的基本观点是，金融业是一个特殊的高风险行业，这种特殊性决定了该行业是一个特别需要国家对之严格监管的行业。金融机构所经营的商品不是一般的实物商品，而是特殊的虚拟商品，如银行存款、债券、股票及保单等。虚拟商品是以信用为基础的，而信用本身又是包含着许多不确定因素的，这就决定了经营这种虚拟商品的金融业具有内在的不确定性，从而也就决定了它自始至终要冒遭受损失的风险。风险是指遭受损失的可能性。例如，从事存贷款业务或借短贷长期限变换的银行，就有可能发生借款人到期归还不了贷款的情形，这就是信用风险。尤其是在部分准备金制度下，只有在存款者不同时提取存款的情况下银行才具有足够的清偿力，所以公众的信任便成为银行生存的基础。只有当社会公众保持对银行的信任时，银行才是安全的；而一旦失去这种信任，存款人就会到银行挤提存款，银行就会发生支付危机甚至破产。

金融业的高风险性还在于，由于信用的连锁性，单个金融机构陷入某种危机，还极易在整个金融体系中引起连锁反应，进而引发普遍的金融危机。例如，一家银行的破产可能引起社会公众对一个国家的银行体系失去信任，从而引起全国范围内的挤提存款，这样就可能出现全国性的金融危机，威胁到该国银行体系的安全。又由于现代信用制度的发达，一国的金融危机还会影响到其他国家，并有可能引发世界性的金融动荡。这就是人们常说的存在于金融体系内的“多米诺效应”。

2．社会利益论。这一理论的基本观点可表述为，金融监管的基本出发点就是要维护社会公众利益。社会公众利益分散于千家万户、各行各业，维护这种利益的职权只能由国家法律授权的机构去行使。需要说明的是，各国(地区)金融监管机构的属性是有差异的，一些国家(地区)的金融监管机构与政府其他部门差不多，如日本大藏省金融局；但大多数国家(地区)的金融监管机构与一般的政府部门既有相同点又有差异，也可以表述为准政府机构。其主要区别是许多国家的金融监管当局本身是法人，如美国联邦储备体系、中国人民银行等。

按照经济学的一般原理，当某一经济单位所从事的经济活动存在着某种外在效益，尤其是存在着某种外在不经济或外在成本时，其自我运行所达到的利益目标就不可能与社会利益保持一致，这就需要代表社会公众利益的国家对其活动进行必要的干预，以引导或强制其活动尽量与社会公众利益保持一致。历史经验表明，金融体系就存在着这样的外在不经济。假设其他条件不变，一家银行可以通过其资产／负债或资产对资本比例的扩大而增加其利润，这样做当然是有风险的。但由于单家银行本身并不承担全部风险成本，这样的风险成本只能由整个金融体系乃至整个社会经济体系来承担。如果这样，社会公众利益就会受到极大的损害。所以着眼于维护社会公众利益，国家有必要对金融业进行监管。

3．保护债权论。这一原理的基本论点是，债权人的利益是金融监管重点保护的对象。这里所说的债权人主要指存款人、证券持有人和投保人等。为什么要将对债权人的保护作为金融监管的基本目标呢?这个问题就涉及到现代经济学理论中的“信息不对称”原理。在金融体系中，存款人、证券持有人及投保人与银行、证券公司和保险公司等金融机构的关系属于特殊的债权人与债务人关系。而在此种关系中，两者所掌握的信息是不对称的，后者之所以能作为金融机构而存在，其优势正在于它们拥有较充分的信息，由于有这种条件，金融机构就可能尽量地将金融风险及其相应的损失转嫁给它们的债权人。如果没有保护措施，债权人的利益就没有保障。

4．安全原则论。这一原理的基本观点是，以信用为基础的金融业，稳健和安全经营始终是第一位的，因此安全性是金融监管必须遵循的首要原则。安全性原则的实质就是运用国家干预这只“看得见的手”来尽可能多地维持金融“多米诺”体系的稳定，或在该体系中的某些部分已陷入危机的情况下通过采取措施防止其向整个金融体系和社会经济体系传染，尽可能地免除或减轻其“多米诺效应”的危害性。这就是人们通常所说的风险防范。

5．效益目标论。这一原理的基本观点是：效益性是金融监管最终追求的目标之一。应通过金融监管，促使一国(地区)的金融体系能以尽可能低的费用为社会和公众提供完善而优质的金融服务和金融产品。金融监管的效益性目标和安全性目标既有统一的一面，也有矛盾的一面。一方面，坚持安全性原则是对实现效益性目标的一种制约，即安全性原则是效益性目标的一个约束条件；另一方面，安全性原则又是对效益性目标的一种支持，因为只有在安全的前提下，金融体系的效益才是可持续的，从这个意义上讲，安全性又是金融体系获得长远效益的必要条件。

6．自律效应论。这一原理的基本观点是：金融监管当局对金融机构实施监管时采取的各种方式，都只是一种手段，而不是目标。其理想效应并不在于制裁、惩处措施所产生的强制效应本身，而在于通过监管，起到“举一反三”作用，能使金融机构增强自律意识，把行为建立在自我约束、自我管理的基础上。

金融监管实质上就是监管主体与监管对象之间相互作用的过程。从维护一个国家(地区)金融业稳定的角度看，前者运用国家政权的力量对后者进行强制性监管是理所当然的，然而“强扭的瓜不甜”，如果一味地只有监管主体对监管对象的强制，而没有后者对前者的积极响应和主动配合，没有两者之间的默契，那样金融监管的效果必然是不佳和难以持久的。因此，为使金融监管收到理想的效果，监管当局应着力唤起监管对象对金融法规和监管措施的自觉遵守和理解，这样金融监管工作才能达到事半功倍的作用，也才能在监管者与被监管者之间形成一种良性的相互作用的关系。

实现自律效益，需要金融监管当局通过一系列的金融制度安排，将外在于监管对象的强制性监管措施转化为对其行为具有约束力的内部控制机制，如在各金融机构内部普遍推行人员素质控制、组织机构控制、职务分离控制和内部稽核控制以及对业务的风险管理等。

(二)马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论是指导中国金融监管工作的理论基础

按照马克思主义的观点，金融监管属于一个国家的上层建筑，其法律、体制、内容、方法等都是由这个国家金融业所处的发展阶段所决定，不能超越一定历史阶段各国金融业的现实基础，但金融监管对一个国家金融业的稳定和发展又起着能动的反作用。新中国成立以来特别是中国共产党十一届三中全会以来，中国的金融监管工作遵循马克思主义、毛泽东思想的基本原理，以邓小平理论为指导，坚持党的解放思想、实事求是的思想路线，不断研究和解决金融监管工作中遇到的新情况、新问题，有力地推动了金融监管事业的发展，保障了国家金融业的稳定。同时，在这个过程中，十分注意借鉴和吸收发达国家金融监管的成功经验，已初步形成一些与社会主义初级阶段中国金融业实际状况相适应的金融监管理论观点。

1．坚持辩证唯物主义的系统理论，将金融监管作为经济监督系统中的子系统来建设。一般来说金融监管最初是起源于对金融风险发生后的反思，具有很强的实践性，但这并不否认它是有一定的理论作指导的。金融监管的最佳化是既要保持金融稳定，又不能管得过死，使其缺乏效率，这种对立统一的矛盾是始终存在的。金融业的改革、发展、稳定是一个整体，改革是发展的动力，发展是改革的目的，稳定则是改革和发展的前提。而保持金融业稳定的工作主要靠金融监管。只有将金融监管放到这个整体中来看待，才能真正认清它的价值。又如我们是将金融立法、市场准入到市场退出等环节的工作作为一个系统来组织，强调各个环节都要互相配合，以发挥整体功能。

2．坚持立法先行的观点。法是统治阶级意志的体现，中国社会主义制度下的金融法律，反映了广大人民群众的根本利益，这和西方国家倡导的金融监管要保障社会利益的理论也是一致的。早在1978年，邓小平就提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设方针。在全党工作转到以经济建设为中心的关键时期，他反复强调，搞社会主义现代化，必须“一手抓建设，一手抓法制”，“两手都要硬”。这就要求我们把金融监管建立在完善的法制基础上。1986年，国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，以国家行政法规的形式赋予中国人民银行金融监管职能；1995年《中华人民共和国中国人民银行法》等“四法一决定”的颁布实施，在中国金融法制建设历史上具有里程碑意义。目前一个由国家金融法律、法规和部门规章组成的金融监管法制体系已基本形成。

3．坚持宏观经济调控理论，充分发挥金融监管这只“看得见的手”在中国金融业发展中的积极作用。自亚当·斯密在《国富论》中提出了“看不见的手”理论以后，直到20世纪30年代凯恩斯主义问世以前，人们一直认为政府对自由竞争的任何干预，几乎一定是有害而无一利的。但是该理论被20世纪30年代初的经济大危机打破了。1936年英国经济学家梅纳德·凯恩斯发表了《就业、利息和货币通论》一书，创立了宏观经济学中的国家干预理论。在不同的历史时期和不同的宏观经济金融形势下，中国金融监管的具体工作任务是有差异的，它总是要围绕着保障国家金融宏观调控措施和货币政策的有效实施来展开，又要承担起督促金融机构化解和防范风险、实现稳健经营的任务。这样的双重目标，与西方市场国家金融监管的目标一般集中在保障金融业安全稳健运行是不同的，这是由中国金融业在国民经济中的地位所决定的，在相当长的时期内还要坚持这样做。

4．坚持风险管理理论，加强对金融风险的避让、防范和化解，保障中国金融业的稳健运行，促进国民经济持续快速健康发展。随着中国经济市场化程度的逐渐加深，金融业面临着风险是客观存在的，金融监管的基本任务是防范风险。中共十五大政治报告指出，“依法加强对金融机构和金融市场包括证券市场的监管，规范和维护金融秩序，有效防范和化解金融风险”。在组织金融监管的各项具体工作中，我们始终把对风险的识别、防范和化解，作为首要的任务来落实。

5．坚持马克思主义的矛盾论学说，中国人民银行十分重视建立健全各金融机构内部控制机制。在事物的发展变化过程中，内因是变化的根据，外因是变化的条件，外因通过内因而起作用。中国金融体系日益庞大，业务种类繁多，中央银行的外部监管只能抓重点，不可能面面俱到，应当把防范风险的责任更多地让金融机构自己承担起来。做到这一点必须督促各金融机构构建起严密有效的内部控制机制，为此，中国人民银行已经颁布了《加强金融机构内部控制的指导原则》，将把评估金融机构内部控制机制的有效性，作为中国人民银行监管的重要内容。

二、历史沿革

(一)西方国家金融监管的发展简史

现代西方国家的金融监管体制是现代金融制度的重要组成部分，其形成和发展已有两百多年的历史，直到今天仍然处在不断革新和完善的过程之中。最早的金融监督管理制度产生于美国。18世纪末19世纪初，在美国随着银行的普遍建立，相互之间的竞争日益激烈，出现了挤提银行存款的现象，一些资不抵债的银行纷纷破产倒闭。由于银行与企业、居民存在着连绵不断的债权债务关系，银行的破产倒闭就导致了全社会信用危机的出现。那时美国正处于资本原始积累阶段，经济增长率很高，联邦政府意识到，银行体系的不稳定直接危及经济的健康发展。为了维护银行业的稳定，美国在1791年建立了联邦储备银行，开始承担起中央银行对金融业监督管理的某些职能。今天看来，建立美国联邦储备银行的特殊意义在于：它标志着世界近代金融监管工作的开端，因此它是近代世界金融监管史上的重要事件。1864年美国国会通过的《国民银行法》规定，专门设立隶属于联邦政府财政部的货币监理署，成为代表联邦政府行使金融监管职能的部门。1913年美国国会又通过了《联邦储备法》，确立了设立联邦储备委员会的架构，由此建立起联邦储备系统。在以后的数十年间，世界各国(地区)纷纷借鉴美国的做法，但又紧密结合本国(本地区)金融体制和金融运作的实际情况，相继建立起了各自的金融监管体制。如澳大利亚1959年颁布的《储备银行法》，授予了澳大利亚储备银行(中央银行)监管银行体系和外汇市场的职权。巴西于1964年颁布了第4595号法律，该法赋予巴西中央银行和国家货币委员会对金融业监管的权力。加拿大议会于80年代通过了《1980年银行和银行业法律修正案》，确立了由金融机构总监署负责行使金融监管职能的体制，金融机构总监署是联邦政府对银行业的法定监管人。德国国会通过的《1985年银行业法案》，是规范政府监管银行业的基本法律，该法规定所有在德国营业的银行，都要接受德国银行业监督署的监管，该署向国家财政部长报告工作。法国于1987年颁布的《银行法案》，这部法律对监管金融业的机构进行了定义和分类，明确银行业要同时接受全国信贷委员会、信贷机构监督委员会、银行业委员会和法兰西银行的监管。总之，各国(地区)金融监管体制都有自己的特色，反映着各自的法律、金融组织体制的特征和历史文化传统渊源上的差异。

1975年巴塞尔银行监管委员会制定的《巴塞尔协议》，它的影响远远超出了“十国集团”国家的范围，对新兴市场经济国家也有很大的影响，标志着全球对银行的监管标准趋于一致。为了进一步推进金融监管标准在全球范围的统一，1997年9月该委员会又在世界银行和国际货币基金组织香港年会上正式向各国(地区)金融监管当局推出了《有效银行监管的核心原则》。“核心原则”细详论述了有效银行监管的众多方面，正确地处理了各国传统与不同银行监管方法之间的关系，以消除由于各国法律上的差别而带来的对银行监管标准不一的问题，它是健全各国监管体系的重要参考文件。

(二)中国金融监管的发展简史

中国历史上由于长期处于封建、半封建和半殖民地的社会，商品经济不发达，金融业比较落后，缺乏建立现代金融监管制度的基本条件。尽管如此，在中国民族金融业漫长的发展过程中，也相伴而生地形成了以银行业内部稽核为基本形式的金融监管制度，它是中国近现代金融监管的原始形式。据中国金融史料记载，1905年8月清政府成立的户部银行(1908年改称大清银行)，中国第一代着名银行家谈荔孙(字丹崖)就担任过这家银行的“稽核”一职，这家银行还另外配备有三名监事，也从事着内部监管工作。这一时期的着名银行家李馥荪，也曾担任过浙江银行的“稽核”职务。1922年9月，对中国近代民族金融业影响颇大的盐业银行、金城银行、中南银行和大陆银行联合设立的“四行准备库”，就配备有“总稽核”四人，分别由这四家银行的总经理兼任；另外还在各地分行设有“分稽核”和“稽核员”，如对准备金数目的报表，则必须经“稽核员”检查核实后才能上报。

清朝末期和国民政府时期，军阀割据，国家的金融体系混乱，在这样的历史条件下不可能形成全国统一的金融业稽核监督组织体制。但即是如此，一些地方性金融机构也还是注重内部稽核工作的。如1903年11月成立的广西官银钱号就设有“总稽核”职位。1904年创办的黑龙江广信公司配备有“督查委员”和“稽查员”。1908年8月清朝吉林督抚改制的永衡官银钱号，除在行政部下专门设立了稽核股以外，还设有“督办”职位(亦称“监理官”)，并由当时的吉林省财政厅厅长兼任这一职务。1919年创立的山西省银行，其高级管理人员为“四总两司”，“总稽核”就是“四总”之一。1932年成立的广东省银行除专门设有稽核处外，还任命曾养甫等七人为“监察人”。先后于这一时期成立的各省地方银行，绝大多数也都设有内部稽核机构。

1924年8月15日孙中山先生亲手创立的中央银行，就很重视金融监管工作，如在总管理处专门设置了稽核处，负责监督总行和分支行执行总管理处业务方针的情况，并核查账务。1928年11月南京国民政府成立的中央银行，在总行也设置有稽核处。当然上述各银行的内部稽核机构，那时能够做的工作，只能是对本单位会计账务处理、现金收付等柜台业务的对错进行事后核对，局限性较大，还不能说是现代意义上的金融监管。

1932年2月成立的中华苏维埃共和国国家银行，是在中国共产党领导下的人民政权兴办的第一家中央银行。成立伊始，就规定它的账目每年要接受财政人民委员部的审查。尔后在陕甘宁边区银行亦设有稽核处；在其他解放区的银行大多数都设置了专司监管的部门。1948年12月1日中国人民银行的成立，开辟了中国金融事业的新纪元，她成立伊始，即以国家金融监管机关的姿态出现在中国金融事业的历史舞台上，发挥着积极的作用。1950年11月经政务院批准的《中央人民政府中国人民银行试行组织条例》，就规定了在总行设立检查处，专司国家对金融业的监督管理职能。在以后相当长的一段时间内，中国人民银行是在会计部门设置稽核机构(其间一段时间曾划归在行政监察部门内)，“文革”十年内乱时期，稽核工作和其他工作一样受到了很大的冲击，机构被撤销，专业干部被调走。但在中国银行的海外分支机构则一直保留着总稽核体制，稽核工作没有中断。

始于1978年的中国金融体制改革和对外开放，给中国金融事业带来了勃勃生机，多种所有制的金融机构和多种融资工具等的出现，外资金融机构的引进，使得中国人民银行的监管任务加大了。为了适应这种形势，中国人民银行于1982年设立了金融机构管理司，负责研究金融机构改革，制定金融机构管理办法，审批金融机构设置和撤并。以后从该司中又分设出了条法司、非银行金融机构管理司和保险司，原金融机构管理司改称银行司；另外还成立了外资金融机构管理司。1983年国务院在《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》中明确规定，中国人民银行负责“稽核各金融机构的业务工作”。为了履行国家赋予的职责，1985年中国人民银行决定将稽核部门从行政监察机构中分离出来，从总行至分支行都单独设置稽核机构。1986年国务院颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》突出了它的金融监管职责。1995年全国人大八届第三次会议审议通过的《中华人民共和国中国人民银行法》，首次以国家大法的形式赋予了中国人民银行金融监管的职权。中国人民银行负责金融监管的职能部门根据内部机构设置要求在不同时期有所不同，1998年7月前有银行司、非银行金融机构司、保险司、外资金融机构管理司、农村合作金融管理局、稽核监督局。1998年7月后调整为银行监管一司、银行监管二司、非银行金融机构监管司、合作金融机构监管司。保险业监管职能另由国家保险监管机构承担。为了加强国家对证券期货市场的监管，1992年成立了国务院证券委员会(1998年3月撤销，其职能由中国证券监督管理委员会行使)及其监督执行机构——中国证券监督管理委员会，至此中国政府监管金融业的组织架构基本上形成。

与此同时，绝大部分金融机构都设立了各自的内部稽核机构，金融同业自律组织和社会中介组织的监督也逐渐起步。政府对金融业的审计监督亦走上了经常化、制度化和规范化的轨道。可以这样说，中国已经建立起了现代金融监管组织体制的基本架构。

中国香港特别行政区的金融监管有自己的特色。香港发布的《1986年银行业条例》赋予了银行监理处(现为金融监管局)执行银行监管职能。现在金融监理官可以接管和控制银行及接收存款公司的业务，检查它们的账簿、账户及交易记录，还可以指派独立的外部审计师审计有关金融机构的业务。在澳门地区，澳葡当局于1970年8月颁布了“管理银行及银号条例”，“条例”中划定了银行及银号的业务范围、规定银号只能经营货币兑换业务等。这部“条例”成为澳门首部金融监管法规。1980年1月又成立了一个类似中央银行的机构，并赋予其监督金融市场活动的职权。1981年以后颁行了“保险活动管制法例”、“信用制度暨金融机构管制法令”、“财务公司活动管制法”等，但至今澳门仍然没有一个独立的金融监管机构。中国台湾省的“中央银行”负责对金融机构业务的检查。

三、金融监管工作

金融监管工作涵盖的主要内容大体上可分为以下诸方面：金融监管目标、金融监管法制、金融监管执行主体、金融监管基本内容、金融监管技术和方法。

(一)目标

任何一门学科或者一项工作都是有自身的目标的，并且这个目标的确定是从属于该门学科的本质属性的。作为一门实践性很强的经济监督学科，金融监管有自己的目标，这个目标可分为一般目标和具体目标。世界各国都认为，一般目标应该是促成建立和维护一个稳定、健全、高效率的金融体系。但在不同的国家(地区)，由于经济金融体制上的差别、发展阶段的不同、历史及文化传统的差异，金融监管的具体目标就不一样了。世界上大多数国家都将这个具体目标在本国的中央银行法或普通银行法予以确定。如《美国联邦储备法》标明，制定该法的目的之一是要“在美国建立对银行更有效的监督”。《法兰西银行法》载明，“法兰西银行是国家赋予权力在国家经济及金融体制下监控货币及信用供给的工作机构，为此，其应确保银行体系的正常运作”。《法国银行法》第三十七条规定，“银行委员会特此成立以监督信贷机构遵守相应适应的法规，并对违犯行为采取纪律制裁。”《捷克国民银行法》第二条标明，捷克国民银行的任务之一，是“对银行的具体运作实施监督；对捷克共和国银行系统积极稳妥的发展进行管理。”《日本国普通银行法》第一条就阐明了监管是以“维护信用、确保存款人的权益、谋求金融活动的顺利进行，并为银行业务的健全而妥善地运营，有助于国民经济的健全发展为目的。”

中国共产党第十四次全国代表大会提出，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制；中共十五大进一步明确，从现在起到下世纪的前十年要建立起比较完善的社会主义市场经济体制。金融体制要能够与市场经济体制相适应，就必须朝着市场化的方向深化改革。在这个过程中，国家实施金融宏观调控是必不可少的，这就决定了现阶段中国金融监管工作既要保障国家货币政策和宏观调控措施有效实施，又承担着防范和化解金融风险，保护存款人利益，保障平等竞争和金融机构合法权益，维护整个金融体系的安全稳定，促进金融业健康发展的任务。《中华人民共和国中国人民银行法》开宗明义：“为了确立中国人民银行的地位和职责，保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，加强对金融业的监督管理，制定本法”。《中华人民共和国商业银行法》指出，制定本法的目的之一是保护商业银行的合法权益。

(二)法制

纵观世界各国(地区)的金融监管，自然要提及该国的金融法制状况，这是因为金融监管的最显着的特征是依法办事。因此构造起适合本国金融业国情的完备的金融法制环境就成为各国政府面临的紧迫任务。因为健全的金融法制体系既是实施金融监管的基础，也是各金融机构经营的基础。因此一个完备的金融法制体系对于有效地实施金融监管是不可缺少的。离开了金融法制，就无从谈起金融监管的权威性、严肃性、强制性、持续性和统一性。一个国家的金融监管法制体系包括本国金融法律、行政法规和金融监管当局的规章。按法规调整范围的不同，一般可以区分为以下几类：一类是规范金融市场主体的法规。如《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《德意志联邦共和国信用业法(银行法)》、《香港银行业条例》、《日本国普通银行法》、《瑞士银行和储蓄银行联邦法》、《墨西哥信贷机构法》等。在这类法规中，都明确界定了各类金融机构性质、组织形式、业务范围、分立及兼并、收购及接管、破产及清盘等内容。另一类是确定金融监管主体并赋予其监管职能的法规。如《中华人民共和国中国人民银行法》、《美国联邦储备法案》、《意大利银行法》、《韩国银行法》、《新加坡银行法》、《芬兰银行条例》等。在这类法规中，一般都明确界定了监管金融机构的权力和被监管者的义务。再一类是界定如何处理处罚违法违规行为的法规。如《意大利银行法》、《中华人民共和国商业银行法》等辟有专章，详细规定了对违法行为的处罚标准。还有一类是一些国际组织制定的法规。如着名的《巴塞尔银行监管委员会关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议(简称巴塞尔协议)》、《国际会计准则》等。中国的金融法制工作除了立法外，还包括金融法制宣传和金融法规咨询等工作。从近年国际上立法的趋势看，金融立法日益呈现条文细化、操作性强的特征。

(三)主体

当代世界各国(地区)的金融监管体制是历史文化传统和国情相结合的产物，五彩缤纷，各有特色，很难用一个统一的模式包揽无遗。研究这一问题的专家、学者一般将其归类为三种，即“双线多头体制”、“一线多头体制”和“一线一头体制”。目前各国金融监管主体的多样性、多元化是世界多样性原则在金融领域的体现。美国是实行“双线多头体制”最为典型的国家，该国在联邦一级就设有货币监理署(归属联邦政府财政部)、联邦储备系统、联邦存款保险公司和联邦国内贷款银行委员会等监管机构，1979年在这些机构之上又设立了联邦金融机构检查委员会。此外，各州都有独立的监管机构并有自己的监管法规，如纽约州银行监督局等。“一线多头体制”是指金融监管权虽然集中在中央，但在中央一级却由数个机构共同执行金融监管职能。法国、德国、日本等国都是实行此种体制。“一线一头体制”是指金融监管权集中在中央，同时中央一级集中由一个机构统一行使金融监管职权。如英国、中国、加拿大、新加坡、瑞士、芬兰以及东欧一些国家等。中国的香港特别行政区和台湾地区也是实行此种体制。

(四)内容

1．审批金融机构的设立、变更、撤并、终止及其业务范围，审查和考核金融机构法定代表人或主要负责人的任职资格。由于金融行业以信用为本，具有很强的社会公共性，各国对金融市场的准入都持十分慎重的态度，力图将那些有可能对存款人利益或金融体系健康运行造成危害的申请者拒之门外。把好进入金融市场的“优生关”，是做好金融监管工作的重要环节。市场准入管制，一是要检查是否具备最低限额的实收资本金，二是管理人员的素质必须达到规定要求。《意大利银行法》授权意大利银行负责注册意大利的信用机构与欧洲以及欧共体信用机构在意大利设立分支机构。中国现阶段对批准新设立金融机构，实行“统一管理、分级审批、分业经营、合理发展”的原则，以形成适应并能够促进中国国民经济发展的金融组织体系。目前在中国人民银行及其分支行专门设有负责机构审批的职能部门，根据《中华人民共和国中国人民银行法》的授权，依照中国人民银行颁布的《金融机构管理规定》具体行使审批职能。也有一些国家，审批金融机构是由政府设立的其他部门负责的。各国这方面的差别，盖原于本国法律的规定和历史上的习惯做法。

历史经验证明，一家金融机构的高级管理人员(法人代表或主要负责人)的品德、知识、能力如何，对该金融机构能否稳健经营和经营管理水平的高低至关重要，因此各国都无一例外地注重对高级管理人员任职资格的审查，比如都要求这些人员具备一定的金融专业或经济、法学专业学历、有较深的金融工作资历、历史上无不良记录、品行以及社会信誉良好等。如巴林1973年颁布的第23号埃米尔法令规定，所有银行高级职员的任命都必须得到巴林货币局的批准；巴西银行董事的任命必须先经中央银行批准，中央银行审批时主要考察当事人以前的经历和可靠性。法国有关法律规定，银行和其他金融机构的管理人员必须是法国国民，且不得有任何违反普通法和发生金融不法行为的记录，并且规定银行官员还不得兼职。德国规定，担任银行法定代表人的人选必须能够显示他具有在类似银行成功地担任高级管理职务至少三年以上的经验，并且必须居住在德国，且能讲流利的德语。

中国也已开始这样做。中国人民银行1996年颁发了《金融机构高级管理人员任职资格审查暂行办法》，并于同年9月13日施行。审查任职资格的方法包括同拟任人选谈话直接考察、审查金融机构呈报的书面材料、听取有关人员的意见等；对任职资格的审查与管理包括任职前审查、任职期间考核和离任稽核。凡中国人民银行审查不合格或有异议的拟任人选，有关金融机构的董事会或行政主管部门不得聘任或任命。

2．行使对金融机构现场稽核的职权。对违法违规违章者提出整改意见直至作出处理处罚。对金融机构实施现场稽核检查是金融监管的一项很重要的工作，它能够直接了解某一家金融机构的实际运作情况，是其他监管方式难以代替的。因此，一些国家都在法律上作出相应的规定。如《美国联邦储备法案》第二十一条规定，“货币监理官经财政部长批准，得指派检查员对每个国民银行历年进行两次检查”，“检查国民银行的检查员有权对被检查银行的一切事务进行全面检查，在进行检查时，有权要求有关人员宣誓，并对任何宣誓的官员和代理人进行审查，然后就被检查银行的情况向货币监理官提出一项全面与详细的报告”。“每家联邦储备银行经由联邦储备代理人批准或联邦储备系统理事会批准，可对该区内会员银行进行特别检查。”《德意志联邦共和国信用业法》第六条规定，“联邦信用业监督局按本法规定对信用机构实行监督”。《芬兰银行条例》第十七条规定，银行监督局有权“检查银行的贷款审批、投资和外汇交易”。《意大利银行法》第二十三条规定，“意大利银行对信用机构实施检查，为此，它要求信用机构出具必要的票据与资料”。《中华人民共和国中国人民银行法》第三十二条赋予中国人民银行“有权对金融机构的存款、贷款、结算、呆账等情况随时进行稽核、检查监督”。国际金融监管界经过长期的实践，得出了一个共识，即判断一家金融机构是否存有违法违规行为和风险，最好的办法是去做现场检查。当然，由于历史上形成的做法和各国金融体系上的差别，一些国家一直将现场检查作为主要的监管方式，而另一些国家非现场监控则是基本的监管方式。在发达国家中，美国是十分看重现场检查的；而英国则很少进行现场检查，基本上是依靠非现场监控。在发展中国家中，中国也很重视现场检查，并在多年的实践中已摸索出了一套组织现场稽核的程序和方法。绝大多数国家现场检查内容的重点是：资本充足性、清偿支付能力、资产质量、业务经营范围、贷款集中、外汇风险、盈利状况、内部控制和经营管理水平等谨慎监督指标。而在中国，过去一段时间主要是进行合规性稽核，现在正面临着由合规性稽核向谨慎(风险)性稽核的转变过程。对金融机构内部控制制度建立和执行情况的检查和评价也已提到了议事日程。

3．由于市场经济是一种风险经济，它的运行轨迹是“市场体制——竞争机制——风险机制——监管机制”。各个金融主体都欲在金融市场上发展壮大自己，但在激烈的竞争中，会产生事与愿违的现象，往往会有一些金融机构由于经营管理不善等原因而破产倒闭，也会波及其他金融机构，会使公众挤提存款，在金融体系产生“多米诺效应”，对本国金融体系失去信心。为了维护一国(地区)金融体系的稳定和安全运行，金融监管当局有必要对那些面临支付困难或有其他问题的金融机构提供救助。近年来美国政府不惜拆巨资拯救濒监破产的储蓄机构；日本政府动用大笔资金挽救有巨额呆账的住专公司等都是基于此种考虑。许多国家正努力寻求分散风险的机制，目的是为金融机构营造一个“避风港”，为社会公众提供一个“安全网”。

金融监管工作贯穿于金融机构从进入到退出金融市场的全过程。查处非法成立的金融机构和未经批准开办的金融业务；勒令那些严重违法违规的或者是资不抵债的金融机构退出金融市场，没有这一个环节，就不是完整意义上的金融监管。

此外，各金融机构内部稽核监督及金融系统内的各同业自律性组织(如银行公会、证券业协会、保险同业公会等)的监督；还有社会中介组织(如注册会计师事务所等)的监督，都是一国(地区)金融监管内容的补充。如德国规定每家银行必须配有一名或多名内部审计师，各银行及其年度财务报表必须经过外部法定审计师的检查。法国规定，所有的法国银行都必须指定一名法定审计师，对该员的人选，法国银行业委员会具有否决权。

(五)技术和方法

金融监管带有很强的技术性和艺术性。经过各国金融监管工作者的长期摸索，总结出的主要金融监管方法有：限制由金融机构引起的风险而设计的预防性管理、在发生金融机构破产的情况下对存款者提供存款保险、由一国中央银行对那些遇到清偿力困难的金融机构提供资金上的救助等。

四、发展趋势

当代世界金融监管是近现代金融监管的继承和发展，人们对这一领域发展变化规律的认识没有也不可能终结，在许多方面仍处于“必然王国”，需要继续努力探索。对未来金融监管发展趋势的认识，离不开对未来世界经济金融运行走势的判断。20世纪末和21世纪中叶，随着贸易和投资自由化的实现，全球经济金融一体化进程将加快，资金的跨国界、跨地区流动的规模和速度也将加快；金融自由化的推进；金融创新的加快等，都会对金融监管提出新的挑战。从总体上看，金融监管集中化的趋势正在强化，有可能形成一些新的国际的或地区性的金融监管组织；巴塞尔银行监管委员会倡导的《有效银行监管的核心原则》将会日益受到各国(地区)的重视，并可期望得到更多国家(地区)的遵循；国与国之间、地区与地区之间的金融监管的标准将趋于一致；一些发达国家将会继续完善自身的金融监管体制，目前日本、英国、韩国都在改革各自的金融监管体制；一些新兴市场经济国家将会扬弃过去在高度集中计划经济体制下形成的金融管理模式，吸收国际上通行的金融监管惯例，以提高本国的金融监管水平。可以预期，未来全球金融监管领域的交流和合作将更加密切和更有成效。