条条与块块

出处：按学科分类—政治、法律 经济科学出版社《政治经济学大辞典》第510页（2904字）

国民经济特别是工业按“条条”(即部门)管理，还是按“块块”(即地区)管理，是我国长期以来难以解决的一个大问题。

建国初期，我国学习苏联的经验，强调对国民经济的统一领导。第一个五年计划时期，随着社会主义三大改造的完成，逐步建立起“统一领导，分级管理，条条为主，条块结合”的管理体制。先是实行中央、大区(全国划分为华北、东北、华南、中南、西南、西北六个大区)、省(直辖市、自治区)三级管理；1954年，取消大区建制，实行中央(各主管部)和地方(省、直辖市、自治区)两级管理。国务院按专业分工设置许多管理经济工作的部、委、公司和局，各省、市、自治区、直辖市也相应设立厅、局、公司。

在以行政层次的“条条”管理为主的前提下，经济活动主要是上下之间的纵向联系。国民经济计划由国务院通过部门计划系统和地方计划系统进行；国家计划种类繁多，指标齐全。基本建设投资和建设项目绝大部分由中央直接安排。中央统一分配的生产资料达500多种，地方的权限很少。所有生产经营单位都按不同情况分别隶属于各部门或各地区的管理机构，不是独立经营的法人。

主要工业企业由中央各部直接管理。在当时的条件下，这种管理体制对于集中全国有限的财力、物力，保证重点建设，合理分配资源，改变生产力布局，起了积极的作用。但是，中央管得过多，统得过死，也在一定程度上束缚了地方和企业的积极性。

1956年，毛泽东在《论十大关系》中谈到中央和地方的关系时说，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。不能像苏联那样，什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。

1957年9月，中共八届三中全会决定进行管理体制改革，把管理工业、财政、商业的部分权力下放给地方和企业，以便发挥地方和企业的积极性。这个改革方案从指导思想到方法步骤都比较合理，可惜尚未认真执行，“大跃进”运动就开始了。

“大跃进”中，虽然进行了以扩大地方管理权限为中心的改革，然而已背离了1957年改革方案所规定的原则，成了全面推动“大跃进”的重要措施之一。1958年8月北戴河会议以后，由于急于求成，不适当地下放计划管理权力，提出建立“块块为主，条块结合”的管理体制。9月，中共中央、国务院发布《关于改进计划管理体制的规定》等文件，决定实行以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的计划管理体制。各地方在完成国家任务的条件下，可以调整本地区的工农业生产指标，可以安排本地区的建设规模、建设项目和投资，可以调剂使用本地区的物资，本地区财政结余资金和其他资金可自行支配，劳动指标也可由地方自行安排。

与此同时，还大量下放中央企业。除一些重要的、特殊的以及“试验田”性质的企业仍归中央管理外，其余企业原则上一律下放给地方管理。

结果，1958年有88%的企业下放给地方。企业的管理权限如计划权、财权、人事管理权也相应扩大。

在当时整个经济管理混乱的形势下，将许多重要权限过急地下放给地方，不但没有起到积极作用，反而助长了企业的盲目性和无政府主义；中央对国民经济的宏观调控能力削弱，造成重大比例失调。“大跃进”时期扩大地方权限的做法，总的来说是不成功的。

60年代初，开始贯彻“调整、巩固、充实、提高”的方针，重新强调经济管理大权必须集中到中央，于是大量收回下放的管理权限。

凡是产品需要在全国范围内统一调度的重点企业都实行条条管理。1963年，中央统一分配的物资增加到522种，又恢复到第一个五年计划期间的“条条为主，条块结合”的管理体制。这对当时调整国民经济比例失调，克服“大跃进”造成的混乱起了重要的作用。

但是，随着国民经济的恢复和发展，原有体制中存在的矛盾又突出起来。

“文化大革命”十年动乱时期，在“打倒条条专政”的口号下，再一次下放管理权限，实行“块块为主、条块结合”的管理体制。一部分本应该集中的决策权又分散于各级地方政府。大批部属企业再次下放给地方管理，像鞍钢、大庆油田这样的大型企业，也都下放给地方，中央几乎没有直属企业，而地方又没有能力把这些企业管好。

由于下放过急、过快、过猛，地方企业猛增，重复建设和重复生产的现象更为普遍，加上本来应该给企业的决策权没有给企业，反而造成经济管理体制的混乱。

从第一个五年计划开始，经过“大跃进”、国民经济调整和十年动乱，我国的经济管理体制经历了上收、下放、又上收、又下放多次反复，但是从决策结构来看，只是中央政府与地方政府之间集权与分权的变化。

无论是以“条条”为主，还是以“块块”为主，对生产的发展、技术的进步和经济效益的提高都是利少弊多。形成所谓的“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收。”“条条块块”管理体制弊病主要表现在以下三方面：(1)“条条”是按行政部门隶属关系组织经济，“块块”是按行政区划组织经济，所以，无论怎样变化，只是部分权利在条块之间的转移，没有根本改变政企职责不分、依靠行政手段管理企业的老办法。企业本身没有自主权，实际上成了行政机构的附属物。

企业经营好坏与企业所得以及职工的劳动报酬不挂钩，必然削弱企业改进经营管理的内在动力，影响职工生产积极性的发挥。(2)企业的产、供、销等一切活动听命于上级主管部门，企业的横向联系被切断，处于条块分割的封闭状态，完全排斥市场调节的作用，企业无法及时调整产品结构以适应市场变化。

(3)多部门、多层次管理的结果，造成“大而全、小而全”的低水平重复建设，不仅浪费资源，而且不利于在全国范围内组织分工协作；企业的“婆婆”众多，办事周期长，也降低了工作效率。

十一届三中全会以后的改革，突破了只是在中央和地方政府之间划分决策权的老框框。

一方面，通过扩大企业自主权，实行承包经营责任制，使企业逐步摆脱条条块块的束缚，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的商品生产者和经营者；进而以资本为纽带，通过市场组建跨行业、跨地区、跨所有制和跨国经营的竞争力较强的大企业集团。

另一方面，政府的职能也在发生变化，对国民经济由直接管理为主向间接管理为主转变，运用经济政策和经济手段进行宏观调控，实现计划目标。

实践证明，只有正确处理国家和企业的关系，合理划分中央和地方的管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，才能充分发挥各方面的积极性，使国民经济持续健康地发展。

参考文献：

刘国光主编，1990，《经济大辞典·计划卷》，上海辞书出版社。

李震中主编，1983，《计划经济学》，中国人民大学出版社。

《中华人民共和国计划法(资料汇编)》，1982，法律出版社。