墨西哥、巴西电子化政府采购情况及启示

出处：按学科分类—政治、法律 经济科学出版社《政府采购法律法规工作手册》第396页（8503字）

一、墨西哥、巴西政府采购基本情况

墨西哥和巴西两国政府采购制度历史较长，法制建设和管理实践经验丰富。两国国情较为相似，政府采购制度也有许多共同之处。墨西哥、巴西两国都实行中央、州、地方三级政府的联邦共和制，州和地方政府拥有较大自治权，因此，政府采购管理体制也是实行中央、地方分级管理。

(一)政府采购法律法规。

墨西哥和巴西很重视政府采购立法，并在国家宪法中都做了规定，赋予了较高的法律地位。在宪法规定的基础上，两国建立并逐步完善了政府采购法律法规体系。政府采购法律体系分为联邦和地方两级，联邦制定的法律适用于中央联邦政府和在地方的直属机构，以及地方使用联邦资金进行采购的项目，地方政府可以在法律框架下结合地区实际情况制定地方法律法规。

墨西哥政府采购法律主要有两部：《公共领域采购、租赁和服务法》和《公共工程和相关服务法》，分别详细规定了采购信息公开、采购方式和程序、对供应商公平非歧视、反腐败措施等内容。这两部法律2000年颁布，并于2005年7月9日修订，主要是增加了电子化政府采购有关条款。

20世纪60年代后期，巴西进行了一系列政府管理方面的改革，政府采购是其中之一。1967年以来，巴西政府相继颁布了200号、2300号、8666号和8883号法令，逐步建立政府采购法律法规体系。90年代末以来，巴西在政府采购领域大力推广电子信息技术，颁布了3555号、10520号、11107号、5450号和5504号法令，电子化政府采购法律法规框架已较为完善。

(二)政府采购监督管理机构设置。

墨西哥、巴西两国政府都设有负责全国政府采购法规政策制定及监督管理的政府采购主管部门，墨西哥设在公共职能部，巴西设在计划预算管理部。90年代后期，两国为推行电子化政府采购改革，先后在政府采购主管部门下增设专门机构。墨西哥在公共职能部下设电子化政府和信息技术司，该司共120人，设有电子信息政策处、安全通讯处和信息服务处等三个处。巴西则在计划预算管理部下设物流和信息技术司，负责制定政府采购法规政策和推广电子政务，该司共150人，设有政府采购处、规范与标准处、信息发布与管理处、电子政务处。

(三)政府采购范围及采购模式。

墨西哥政府采购范围较广，包括货物、服务和工程，以及石油、能源和电信等与国计民生相关的行业，每年货物、工程和服务采购量约为200亿美元，该国最大的两个单位——佩梅克斯公司(PEMEX，石化企业)和联邦电子化委员会的采购项目也属于政府采购范围。巴西政府采购范围更广，还包括了部分军队采购。

墨西哥和巴西政府采购模式大体上经历三个阶段。20世纪70年代前主要是集中采购模式，由于集中采购效率低、机构官僚作风重和对中小企业冲击较大等原因，由集中采购为主逐步转向分散采购为主的采购模式。巴西政府认为，集中采购既增加成本，而且管理环节多、效率低，不符合发展趋势。政府采购制度改革方向应当是从“面上”加强管理，即加强规程的执行和信息公开，程序透明规范，而不是加强“某一个点上”(集中采购)的管理。为实施分散采购，墨西哥联邦政府所有17个部门和巴西大部分联邦政府部门都下设负责政府采购执行的专门机构，按照有关法律法规开展采购活动。当前，两国在分散采购的基础上，积极通过网络实施采购，进入了电子化政府采购阶段。

(四)政府采购方式。

墨西哥和巴西宪法和法律明确规定政府采购应通过具有竞争性的方式确定供应商，具体有公开招标、邀请招标、询价、直接采购等方式，公开招标为优先选择的采购方式。两国推广电子化政府采购后，墨西哥仍以网上公开招标方式为主，巴西则以反拍卖方式为主。在墨西哥，80%的采购项目采用公开招标方式，2004年公开招标金额180亿美元，预计2005年200亿美元。巴西现在公开招标的比例不如墨西哥。2001年，巴西联邦政府采用公开招标方式的仅占37%，反拍卖4%。为了提高采购方式的竞争性，巴西政府这两年大力推广以价格为主要竞争内容的反拍卖方式，采用反拍卖方式的采购项目占50%，平均节约资金20%。

二、墨西哥、巴西电子化政府采购情况

(一)电子化政府采购系统发展历程。

墨西哥和巴西虽然拥有较为健全的政府采购法律体系，在政府采购管理和实践方面也取得了成效，但是20世纪90年代后期，传统政府采购方式成本高、透明度差、效率低和竞争不充分的问题日益显着。与此同时，政府也认识到电子信息技术的重要性，在政府行政管理中大力实施电子化，其中，政府采购领域电子化是改革的重点。在政府积极推动下，两国电子化政府采购建设取得了明显成效，得到了国际组织认可和许多国家的关注。

墨西哥政府1996年开始建设全国统一的电子化政府采购系统，当年实现网上发布采购信息。1997年，可通过该系统下载招标文件、支付招标文件费用，以及进行供应商登记注册。2000年以来，该系统逐步实现网上招标、投标、评标等功能。2003年取得了IS09000认证。2004年，通过电子方式实施的采购项目80亿美元，占公开招标金额的43．81%。2005年，系统平均每天访问量2．1万人次，通过该系统招标采购的供应商多达5万多个，98%的招标信息都在网上公布。

巴西政府1999年提出了发展电子政务的目标，开始创建政府部门统一的电子政务门户网，并将政府采购纳入门户网。2001年，巴西政府开发建立了独立的电子化政府采购系统。经过几年发展，该系统现在已实现采购信息发布、招标文件下载、投标、评标、开标、中标结果发布、合同签订等功能；工程项目还未实现网上采购，但工程的招标信息应当在该系统的网站上刊登。2004年通过该系统进行的货物服务政府采购金额约60亿美元，在库供应商22．5万个。巴西政府预计到2005年底，80%的采购项目将通过电子化方式实现。

(二)电子化政府采购系统的实施范围。

从实施范围看，纳入电子化政府采购系统的主要是货物项目，工程和服务项目还较少。下一步，两国将重点在工程政府采购领域推广电子化。

从采购主体看，除了两国都要求联邦政府直属机构和公共部门必须使用该系统外，墨西哥要求联邦政府的基金会使用。巴西规定更为严格，即司法部门和立法部门虽不强制使用，但也必须在该系统上公布采购相关信息。

在地方系统使用方面，虽然根据法律规定，地方可以自行建立各自的电子化政府采购系统，但为避免重复建设，墨西哥、巴西联邦政府不鼓励地方另行开发电子化政府采购系统，而是建议州或地方政府与联邦政府签订协议，使用中央政府开发的系统。墨西哥因财力问题，地方自行建立系统的较少；巴西地方有的州自己建立，有的使用中央开发的系统，还有的使用银行电子化系统。

(三)系统开发和维护。

关于系统开发建设。在系统开发上，两国遵循了统一开发、统一建设的原则，即在联邦政府这一级，由国家统一开发一个系统，各部门不得再建子系统。由于电子化政府采购系统庞大、功能复杂，墨西哥和巴西政府都是通过公开招标方式，选择有实力的专业公司负责开发，开发费用由国家预算安排。

关于系统维护。系统维护是电子化政府采购管理的重要部分。从两国情况看，系统维护主要分为两部分：一是系统日常维护，由于政府采购系统是国家电子政务系统的一部分，涉及政府日常行政管理，从安全、保密等方面考虑，系统日常维护工作基本上由国家机构负责。墨西哥是由公共职能部电子化政府和信息技术司的信息服务处负责。巴西则是由国家电子政务技术部门，即国家数据处理中心(共1万多名员工)负责。二是系统技术维护，政府与系统开发公司签订了合约，较为复杂的系统技术问题由系统开发公司负责维护。

(四)系统管理和运营。

两国电子化政府采购系统管理将电子化政府采购政策制定、监督、推广和管理融为一体，并都由政府采购主管部门负责。为了保证系统的管理和运营，除了明确管理机构外，政府还投入了相当多的人力和资金，以支持电子化政府采购系统的运转，保证为采购人和供应商提供最好的环境。

两国系统运营维护经费基本上来自财政预算，但在具体运营维护管理上，墨西哥采取收费制，在网上招标要收取手续费，供应商认证也要收费，但这些收入需上缴国家，不允许自留。为了充分利用社会资源，墨西哥通过政府部门与私营电讯企业的战略伙伴关系来解决网络建设问题；巴西实行不收费制度，其系统运营维护经费75%来自财政预算，25%来自私人投资。

(五)电子化政府采购系统构成及功能。

墨西哥和巴西电子化政府采购系统构成及功能相似，虽然具体结构不完全一样，但总体看来，两国的政府采购系统主要包括以下几个子系统：

信息发布系统。该系统主要是发布与政府采购有关的所有信息，也就是政府采购法律法规、产品目录、招标信息、采购需求、中标结果等信息必须在该系统上公布。

供应商管理系统。该系统主要是审核供应商资格，并将通过资格审核的供应商纳入政府统一建立的供应商库，便于实施网上采购。为此，墨西哥、巴西两国建立了供应商资格认证制度，只有通过认证的供应商才有资格参加政府采购。墨西哥要收取一定的供应商认证费，从30到500美金不等，巴西免费认证。该系统还与工商、税务、银行等系统互联，确保了网上投标、交易等活动的可靠性和安全性。

合同管理系统。该系统主要是管理采购具体交易过程，包括网上签订合同。供应商可以通过系统下载招标文件，进行投标报价。采购人通过系统进行评标，确定供应商。系统储存各类合同格式范本，可供网上签订合同。

查询、监督和统计系统。该系统可以反映政府采购活动的全过程，并自动记录中标价格、资金节约和供应商交税等情况，使政府随时监控采购活动。同时，系统能自动将记载的每项采购信息，根据要求进行分类汇总，为政府决策提供信息支持，提高了信息统计的及时性和实用性。该系统还向社会公众提供信息查询功能，巴西社会公众可以用载有本人公民身份编号的卡片登录该系统，获取信息，监督政府采购资金使用情况。

预算管理和资金支付系统。政府采购管理部门为运用预算和支付手段管理政府采购项目，将该系统与国家预算系统、银行系统和国库支付系统互联，一方面将预算批复信息由预算管理系统导入本系统，根据预算审核采购项目，实现没有预算的采购；另一方面，没有通过该系统进行的采购项目，无法进入国库支付系统，实现不了政府采购就不支付资金。

咨询和投诉管理系统。政府采购供应商可以通过该系统进行网上咨询和投诉。墨西哥公共职能部电子化政府和信息技术司的信息服务处开通了专线电话，安排了近20人，周一到周六每天上午8点到晚上12点提供网上和电话咨询服务。

(六)电子化政府采购流程。

两国的电子化政府采购流程除个别环节外，主要环节基本一致。其中，巴西电子化政府采购的流程比较具有代表性。基层单位有采购需求时，先将具体需求上报部门本系统政府采购的管理部门，需求经审核并汇总后，交本系统内设的采购执行机构组织实施。采购执行机构依据项目特点确定采购方式，制定招标采购计划(包括评标办法和标准)，并在网上发布招标信息。供应商登录系统搜寻信息并投标。系统审核投标供应商资信情况后，接受符合要求的供应商投标。实行反拍卖的，无需评标，直接在网上报价，最低价中标。对于一般项目，电子系统会根据已确定的评标办法和标准，根据供应商投标文件内容，自动进行网上评标。对于复杂项目，采购执行机构将组织专家，通过网上视频演示等方式进行评标。中标候选结果公布后，其他供应商可以通过系统提出异议，由采购执行机构调查评标过程中是否存在不正当的干预行为。如果采购执行机构无法作出判定，应向政府采购监管部门请示。核实无误后，确定最终的中标人，签订合同。包括中标结果在内的全过程信息都向社会公众公开，随时接受社会监督。

三、墨西哥、巴西电子化政府采购特点及成效

(一)国家重视、机构健全、规划统一。

墨西哥、巴西政府采购电子化改革力度很大，列入了国家重点改革领域，与国家首脑和政府重视是分不开的。统一规划、集中管理、重点实施的工作思路，以及健全的管理机构和维护体系等，确保了两国电子化政府采购系统开发、维护、管理以及推广等各项工作的实施。所以，两国虽然都是发展中国家，但在短短几年中，电子化政府采购改革取得了很大成效。

(二)效率提高、透明度增强。

电子方式大大提高了政府采购效率，简化并规范了采购程序，提高了采购人执行政府采购的自觉性，采购活动不断规范。在巴西，传统政府采购方式下，平均每个项目需90天，而实行电子方式后，政府采购平均每个项目只需17天。

电子化政府采购系统不仅将所有信息公开，而且采购过程也公开进行，政府部门随时可以对任何一个采购环节进行复查。社会公众可以从网上查看采购过程和采购结果，透明度的增强有效地抑制了各种不规范行为。

(三)成本降低、节约资金。

通过政府采购电子系统进行采购，供应商减少了投标文件制作费用和旅费支出，在时间和空间上都提高了效率，使采购成本降低。与此同时，两国都将政府采购、验收、管理、维护、核算、支付等管理事项整合起来，并与其他政府部门信息资源共享，提高了财政支出的管理效率，降低了政府监督管理成本。成本的降低，使更多的供应商参与竞争，提高了政府采购竞争性，进一步节约了采购资金。墨西哥的电子化政府采购资金节约率为15%，巴西实施电子化政府采购后，平均资金节约率25%，而传统政府采购方式节约率一般只有10%左右。

(四)有效地扶持了中小企业，政策功能得到发挥。

巴西和墨西哥国土面积都较大，实行电子化政府采购，消除了地域限制，电子系统提供的合同格式范本还弥补了中小企业的专业缺陷，使更多的中小企业有平等机会参与政府采购市场竞争。同时，电子评标和投标系统减少人为干预，有效地提高了中小企业中标率。

四、启示和借鉴

墨西哥、巴西两国都是发展中国家，其电子化政府采购建设却取得了卓越的成效，甚至领先于许多发达国家，其经验值得我们借鉴。

(一)明确战略，加强组织领导。

电子化政府采购涉及各级政府机构的采购行为，系统庞大，涉及面广，超出了一般的政府信息系统范畴，需要有强有力的领导机构进行组织、协调并明确有关重大政策。巴西和墨西哥在电子化政府采购推行过程中，都将电子化政府采购作为国家电子化战略的重要组成部分，各级政府自上而下贯彻执行。目前，我国已经颁布了电子签名法，政府采购制度改革逐步完善，各方面的条件日趋成熟，财政部作为政府采购的监督管理部门，应当高度重视电子化政府采购，尽快提到议事日程，研究制定电子化政府采购的战略方案，争取各级领导的重视，加快推进电子化政府采购工作进程。

(二)统一规划，分步实施。

巴西和墨西哥都是联邦共和制国家，但电子化系统实行全国统一集中管理。目前，我国一些地区已经开始研究、开发甚至应用一套独立单一的电子化政府采购系统，重复投入造成了资金浪费，而且还会造成地区间封锁及采购运行程序的规则不统一，影响政府采购管理规则全国“一盘棋”的体制。我国政府采购的规则是相同的，电子化政府采购系统也应当全国统一规划、统一开发管理，建立全国统一的政府采购电子化系统(类似证券交易系统)。

(三)结合其他电子政务系统，互为依托。

墨西哥、巴西两国的电子化政府采购系统都不是孤立的，而是与其他电子政务系统紧密结合，充分利用税务、银行、国库等系统的信息进行管理，从而有效保证了电子化政府采购工作的高效运作。我国建立电子化政府采购系统，应充分利用优势，首先与预算和国库系统进行对接，将预算和支付作为政府采购管理的重要手段，同时也为预算和国库工作提供支持。在此基础上，逐步与工商、税务、银行等系统进行连接，共享资源，互为依托。

(四)重视公开透明，防治腐败。

墨西哥、巴西两国都非常重视提高政府采购透明度，将公开招标作为主要的采购方式，并通过电子方式增强采购的竞争性和透明度。两国政府都允许社会公众通过电子网络对政府采购全过程进行监督。我国的政府采购制度一向被称作“阳光工程”，是重要的防腐倡廉措施之一。如何切实增强采购过程透明度，减少暗箱操作，杜绝腐败现象的发生，是当前政府采购改革工作急需解决的重要问题。两国经验表明，电子网络采购特点是，可以将容易发生问题的环节通过电子系统事先固定下来，采购评标由系统自动根据招投标文件进行，最大限度地减少了人为干预和不规范行为的发生。同时，采购全过程有自动的电子记录，方便政府部门监督管理和社会公众了解信息。因此，政府采购实行电子化是从机制解决不规范行为、抑制腐败的有效措施之一。

(五)重视效率，建立公平高效的采购交易平台。

我国目前各方面对政府采购改革意见较大，反映比较强烈的问题主要集中在采购效率低上，虽然我们从简化采购程序，完善采购办法等方面采取了许多措施，但成效有限。巴西和墨西哥两国政府也曾为此问题困扰，为提高政府采购效率，两国十分注重电子方式的推行与实施，认为通过统一的电子系统实施采购，不仅可以保证采购规范性，而且可以大幅度提高采购效率。我国处于政府采购改革的初期，集中机构采购还是主要采购模式，同时，部门集中采购和分散采购并存，这种模式在一定程度上会影响效率。实施电子化政府采购，实现了实时的文件递送，系统自动核对、记录和分析信息，以及网上投标评标等功能，大大缩短空间距离和时间。无论是集中采购还是分散采购，都适宜通过电子系统进行，因此，建立电子化政府采购系统平台要有助于三种模式采购质量和效率的共同提高，这不仅是政府采购制度改革的需要，也符合我国实际情况的现实选择和发展趋势。