审计的法律制度
出处：按学科分类—经济 企业管理出版社《新编会计师手册》第978页（11339字）
我国的法律已明确地确认审计是一项制度，而且是作为国家的监督制度，应当受到认真严肃的对待。审计法律、法规的制定，为审计监督制度的建立提供法律的保障，创造了必要的法律条件。审计法律、法规对审计工作的法律地位、主要职能、组织体制、工作程序、行事规则以及有关的法律责任等，都作出了明确的规定，有了基本规范，在这个基础上，审计监督制度即可赖以建立和发展。
在整个审计监督制度中，审计工作的关键在于它要规范化和具有权威性，而这正需要以法律为依托，只有依赖于法律手段，才能保证审计监督的规范化，只有以法律为保障，审计监督才具有权威性，以法律为基础，监督和被监督的关系才能正确地建立起来，监督制度才能发挥作用。所以，审计监督制度的实质就是在审计领域中坚持运用法律手段。
一、审计法和我国社会主义审计法制
审计法是由国家制定或认可，并由国家以强制力保证实施的，具有普遍约束力的，调整审计活动中形成的各种审计关系的法律规范的总称。广义上的审计法是指各种审计法律规范的总和，从性质上看，既包括国家审计法，也包括内部审计法和社会审计法；从法律形式的效力层次上看，既包括宪法，全国人大及其常委会制定的审计法律，也包括国务院制定的审计行政法规，地方人大及其常委会制定的地方审计法规以及国务院各部门和地方人民政府制定的审计行政规章等。狭义上的审计法专指国家审计法律，即1994年8月31日第八届全国人大常委会第九次会议通过的《中华人民共和国审计法》。
我国社会主义审计法制是我国社会主义法制的重要组成部分。这个概念，通常在两种意义上使用：一是泛指国家的审计法律和制度。审计法律包括各种规范性文件形式出现的审计法律规范。审计制度是指依法建立并由法律确认的关于审计方面的各种制度。二是特指国家按照民主原则把审计事务制度化、法律化，并严格依法审计的一种方式。这种意义上的审计法制与“审计法治”的内涵是一致的。我国审计法制建设应与社会主义民主法制建设相适应：一方面应完善审计立法，对审计活动中发生的各种审计关系以法律形式确定下来，建立健全我国的审计法律规范体系，切实做到有法可依。另一方面应加强审计执法，严格依法办事，完善审计执法和审计执法监督体系，切实做到有法必依、执法必严、违法必究，以便充分维护我国的社会主义财政经济法律秩序。
我国审计法制包括三个方面：国家审计法律制度、内部审计法律制度和社会审计法律制度。这三种审计法律制度都是社会主义法制的重要组成部分，并相互依赖、紧密联系。但这三种法律制度在性质和内容上存在着本质差别。国家审计法律制度是国家审计机关对国家财政收支、财务收支进行审计监督以及代表国家主管全国审计工作而形成的法律制度。内部审计法律制度是单位内部审计机构对本单位及其下属单位的财务收支及其经济效益进行内部审计监督而形成的法律制度。内部审计主要是为本单位的内部监督管理服务的。社会审计法律制度是社会审计机构接受委托人委托进行审计查证和其他咨询服务而形成的法律制度。社会审计主要是为委托人和其他社会公众服务的。
二、我国的审计法律体系
我国审计监督的性质决定了审计工作必须涉及到国家财政、财务活动的各个方面、各个环节。对每一类的财政、财务活动进行审计监督的方式、方法和手段是不同的。这就要求国家不仅要制定审计基本法律，而且对更多、更具体的审计监督关系，还需要通过制定其他各种有关的法律、法规和规章来调整。审计监督的综合性和审计工作范围的广泛性，决定了审计机关的审计监督行为不仅要遵守宪法、审计基本法和审计方面的法规、规章，而且还要遵守与审计有关的财政经济法律、法规。我国审计法的渊源是广泛的，目前已经基本形成了一个以宪法为基础，以审计法为核心，由法律、法规、规章组成的审计法律规范体系。我国审计法的渊源有以下几个方面：
1．宪法。
宪法是我国的根本大法，其中与审计有直接关系的规定共有七条。这些条款对审计机关的设置、性质、地位和领导关系，审计监督的范围和内容，审计监督的基本原则，审计长的地位和任免等作了明确规定。宪法的这些规定是审计法的根本法源。
2．审计法以及与审计有关的其他法律。
这里所说的审计法是狭义上的审计法，是指1994年8月31日第八届全国人大常委会第九次会议通过的《中华人民共和国审计法》。这部审计法对我国审计监督制度的内容作了全面、具体的规定，是我国审计工作的基本法。另外，全国人民代表大会及其常务委员会颁布的许多法律中，对与审计监督有关的问题作了规定，如预算法、会计法、企业法等，这些法律也是审计法的渊源。
3．有关审计方面的行政法规。
行政法规是由国务院制定的。国务院为了贯彻执行国家法律，解决行政管理工作中存在的具体问题，颁布了大量的行政法规。在审计监督方面，国务院颁布的《中华人民共和国审计条例》和《关于违反财政法规处罚的暂行规定》是审计工作的基本行政法规，为做好审计工作提供了重要的法规依据。其中《关于违反财政法规处罚的暂行规定》，在审计法正式实施后，依然是审计机关行使审计职权的重要法规依据。另外，国务院颁布的其他行政法规中，有关审计方面的规定也很多，如《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、《禁止向企业摊派暂行条例》等。国务院的这些行政法规是审计法的重要渊源。
4．有关审计方面的地方性法规。
地方性法规是由省、自治区、直辖市，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的。地方权力机关结合本地具体情况，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，颁布的在本地区适用的有关审计方面的地方性法规是审计法的渊源。另外，民族自治地区权力机关制定的与审计工作有关的民族自治条例和单行条例也是审计法的渊源。
5．有关审计方面的行政规章。
行政规章包括国务院部门行政规章和地方政府行政规章两种。有关审计方面的国务院部门行政规章，主要是由审计署制定颁发的业务规章，也包括审计署和其他部门联合发布的行政规章和其他部门自行发布的与审计工作有关的行政规章。有关审计方面的地方政府行政规章是由省、自治区、直辖市，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，结合本地审计工作的情况制定的在本地区适用的行政规章。这两种有关审计方面的行政规章也是审计法的渊源。
6．对审计法律、法规、规章的法律解释。
按照国家关于法律解释工作的规定，进行法律解释要与解释机关的权限相适应，并与已有的法律、法规、规章相衔接。这些法律解释具有法律效力，其中与审计工作有关的法律解释应视为审计法的渊源。
7．国际条约或协定。
我国审计机关加入了最高审计机关国际组织和亚洲地区组织。在对外交往中，与许多国家签订了双边或多边协定；在外资运用审计中，也与国际金融机构、外国政府签定了双边协议。我国签订或加入的有关审计方面的国际条约和协定也应作为我国审计法的渊源。
三、审计法在我国法律体系中的地位
从审计法与宪法、行政法、民事法律之间的关系看，审计法在我国法律体系中处于较高的地位。
(一)审计法与宪法的关系
宪法是国家的根本大法，规定国家政治、经济生活中的全局性、根本性问题。宪法把审计监督制度确立为国家财政经济管理中的一项基本制度，并在第九十一条、第一百零九条对审计机关的设置、地位、性质、领导体制，审计监督的范围和内容，审计监督的基本原则作了明确规定，奠定了我国审计监督制度的基本框架，为审计法提供了直接的立法基础和依据。审计法是具体规定国家审计监督制度的基本法制，以宪法关于审计监督的规定为依据，是对宪法规定的具体化，与宪法紧密联系并相互一致，保证了宪法关于审计监督规定的贯彻实施。因此，审计法是宪法的实施法，在规范国家审计监督制度方面，是仅次于宪法的国家法律。
(二)审计法与其他国家行政法律的关系
行政法调整国家行政机关在行政管理中所发生的各种社会关系。审计法调整的是国家审计机关在经济监督管理中发生的各种社会关系。从性质上讲，我国审计法属于行政法范畴，是一种行政监督法。审计法与其他行政法律之间的关系主要体现在两个方面：一是其他行政机关在行政管理中产生的财政、财务收支活动是审计法规定的审计机关的审计监督内容；二是其他行政法律是审计法规定的审计机关对被审计单位审计并对审计发现的问题进行处理、处罚的依据。因此，审计法在国家行政法律中具有较高的地位。
(三)审计法与民事法律的关系
民事法律主要调整平等主体间民事活动中形成的各种社会关系。审计法调整国家在财政经济管理中产生的监督关系。两者有很大的差别。但民事主体间形成的与国家利益有关的社会关系，如国有资产管理和使用中的一些财政、财务收支关系，应当接受国家审计机关的监督。一些民事主体及其开展的活动，如社会审计机构、社会审计工作应当接受国家审计机关的监督、管理和指导。这些民事活动中产生的监督关系，应当受审计法调整。
四、我国审计立法的发展情况
自1982年至今，我国审计立法经历了一个逐步发展和完善的过程。从总体上看，我国审计立法的发展主要经历了以下三个阶段：
(一)审计立法的开创阶段(1982～1985年)
我国的审计监督制度是由宪法确立的。1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新宪法，其中第九十一条、第一百零九条对审计机关的性质和地位，审计机关的设置和领导关系，审计监督的范围和内容，审计监督的基本原则作了明确规定。第六十二条、第六十三条、第六十七条、第八十条、第八十六条对审计长的地位及其任免作了规定。这些规定为我国审计立法提供了最高的宪法依据。1983年6月，第六届全国人大第一次会议根据宪法的规定，任命审计长，在国务院设立中华人民共和国审计署。各地审计机关也相继建立并开展工作。1983年8月12日。国务院批转了审计署《关于开展审计工作几个问题的请示》(国发〔1983〕130号)，对审计机关的任务，审计机关的职权，审计机关的设置和领导关系，建立部门、单位内部审计等问题作了初步规定，为组建各级审计机关，开创审计工作指明了方向。
(二)审计立法的发展阶段(1985～1988年)。随着审计工作的开展，逐步积累了经验
1985年8月29日，国务院依据宪法规定，结合我国国情，在总结两年多来审计工作实践经验的基础上，颁布了《国务院关于审计工作的暂行规定》(国发〔1985〕105号)。第一次以国务院行政法规的形式，比较规范地对审计机关的设置，审计机关的职责、审计机关的主要职权、审计工作程序、内部审计、社会审计和法律责任等作了较为全面、系统、具体的规定。国务院颁布这两个行政法规，为实现审计工作法制化、制度化和规范化，推动审计工作的全面开展，起到了很大作用。尤其是审计条例实施以来，审计署也制定了许多与审计条例相配套的审计工作规章制度，使审计工作基本做到了有法可依，为加强审计监督，严肃财经法纪，维护经济秩序，充分发挥审计监督的作用，提供了法规依据。
(三)审计立法的完善阶段(1988～1994)
近几年来，我国的政治、经济形势有了新的发展和变化，党的十四大将建立社会主义市场经济体制确定为经济体制改革的目标。党的十四届三中全会进一步决定进行财税、金融、投资、计划、企业制度改革。新形势给审计工作提出了新要求，对审计工作中出现的一些新情况和新问题，需要通过立法加以解决。1990年审计署受国务院委托，开始草拟审计法，经过4年的艰苦努力，1994年8月31日，第八届全国人大常委会第九次会议正式通过了《中华人民共和国审计法》。审计法总结了我国11年来的审计工作实践经验，借鉴了外国审计法律制度中的有益内容，对我国审计监督的原则、审计机关和审计人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任等方面的内容作了科学、全面的规定。审计法是一部具有中国特色的，适应建立社会主义市场经济体制要求的，强化国家审计监督的，并与国际惯例接轨的法律。这部法律的颁布实施，标志着我国审计立法体系正逐步趋于完善。同时，对强化审计监督，维护国家财经秩序，促进廉政建设，提高经济效益，保障国民经济健康发展有着重要意义，也必将推动我国审计工作向高层次发展，以便充分发挥审计监督在国家财政经济运行中的作用。
五、审计的法律关系
(一)审计法律关系的内容
审计法律关系的内容，是指审计法律关系主体享有的权利和承担的义务。这种权利、义务是相互衔接的，并由国家强制力予以保证的。审计法律关系主体，在法定范围内，可以实现自己的意志。审计法律关系的内容非常广泛和丰富，这在审计法中作了比较全面的规定。
(二)我国审计法律关系的特征
我国审计法律关系(国家审计法律关系)属于一种行政监督法律关系，具有行政监督法律关系固有的基本特征：
1．在参与审计法律关系的当事人中，必有一方是国家审计机关。因为审计法律关系是国家审计机关对国家财政收支、财务收支进行审计监督过程中发生的，如果没有国家审计机关一方当事人，就不能形成审计法律关系。
2．审计法律关系中当事人的地位是不平等的。主要表现在两方面：一是审计法律关系往往是由国家审计机关单方面行为产生的，不需征求被审计一方的同意。二是在审计关系中，作为当事人一方的国家审计机关对于违反国家规定的另一方当事人，可以依法采取强制措施，作出处理处罚决定，另一方当事人必须执行。因此，国家审计机关在审计法律关系中处于主导地位，其他当事人处于被动地位，是一种监督与被监督、命令与服从的关系。因此，主体间权利义务的享有和承担不具有对等性。
3．在审计法律关系中，权利和义务是对立统一的，往往在权利中含有义务，在义务中含有权利。如被审计一方有义务接受国家审计机关的审计监督，同时对审计机关作出的审计决定不服，有权申请复议和提起诉讼。
4．审计法律关系具有国家先行确定力。审计法律关系的双方当事人，双方当事人的权利、义务，都是由审计法律、法规先行确定的，具有不可替换和选择性，任何人不能随意更改，否定其效力。
5．审计法律关系当事人之间发生争议，有两种解决途径：一种是由被审计一方申请复议；另一种是对复议决定不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院按照司法程序予以解决。
(三)审计法律关系的主体和客体
审计法律关系主体，是指在具体审计法律关系中，享受权利和承担义务的当事人。从实施审计一方当事人和接受审计一方当事人两方面来看，虽然他们在审计过程中所处的地位不同，但每一方都享有一定的权利，承担一定的义务，都是审计法律关系主体。我国审计法律关系主体有：
1．实施审计一方当事人。根据我国法律规定，实施审计一方当事人包括：(1)国家审计机关，指审计署和县级以上地方人民政府设立的审计机关。(2)审计人员，指各级审计机关具体从事审计业务的人员。(3)授权性主体，包括审计机关授权实施审计的审计特派员等。
2．接受审计一方当事人包括：(1)国务院各部门、地方人民政府及其各部门；(2)国有的金融机构；(3)国有企业和国有资产占控股地位或者主导地位的企业；(4)国家事业组织；(5)其他应当接受申计的单位；(6)上述单位中的有关人员。
3．与审计法律事实有关的其他单位和个人。审计法律关系的客体，是指审计法律关系的权利、义务所指向的对象。如果没有客体，主体的权利、义务就失去了目标，成为无实际内容的、不落实的东西。审计法律关系的客体主要是审计法律关系主体的法律行为，也包括财物等，如被审计单位有关经济活动，反映经济活动的载体的帐表凭证，违反财经法规的行为，审计监督行为，审计监督维护的国家资金财产等，都是审计法律关系的客体。
(四)审计机关审计监督权力的法律特征
审计监督权是国家法律赋予审计机关对被审计单位、有关单位和相关人员进行检查、督促并进行处理、处罚的资格和权能。我国审计机关的审计监督权具有以下法律特征：
1．审计监督权是由国家法律明确赋予的，具有国家强制性。
这种强制性体现在以下几个方面：一是审计机关应严格按照法律赋予的权力进行审计监督，不得超越法律赋予的审计监督权，否则就是越权。二是审计机关应当切实行使审计监督权，不得随意放弃，否则就是失职。三是被审计单位、其他单位和个人不得拒绝、阻碍审计机关依法行使审计监督权，否则应承担相应的法律后果。
2．审计监督权是一种行政监督权。
审计机关的属性决定了审计监督权的属性。我国审计机关既不同于有些国家的立法模式的审计机关，也不同于有些国家的司法模式的审计机关。根据我国宪法和审计法的规定，国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。我国审计机关是国家行政机关，因此，审计监督权是一种行政监督权。
3．行使审计监督权的主体是国家审计机关。
宪法和审计法都明确规定，国家实行审计监督制度，国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关，各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权。因此，我国的国家审计监督权只能由各级国家审计机关行使，其他行政机关、社会团体、内部审计机构、社会审计机构都无权行使国家审计监督权。
4．审计监督权的内容具有一定的广泛性。
审计法在“审计机关职责”、“审计机关权限”和“法律责任”三章里对审计机关的审计监督权作了全面规定，审计监督的范围和内容是很广泛的。审计机关的权限包括要求报送资料权，监督检查权，调查取证权，建议纠正有关规定权，向有关部门通报或向社会公布审计结果权，经济处理权、处罚权，建议给予有关责任人员行政处分权以及一些行政强制措施权等。
六、审计法的基本内容
1984年8月31日第八届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国审计法》。它是我国审计制度的基本法律，是根据宪法的原则，总结了审计工作和审计立法已有的经验，从中国国情出发，同时借鉴、吸收国外有益的经验，对审计监督制度的基本原则和主要事项作了规定。
(一)立法目的和立法原则
集中的内容就是为了加强国家的审计监督，国家实行审计监督制度。立法所起的作用是维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济的健康发展。这里除了适应社会经济生活的需要，维护秩序，促进发展外，还确定了促进廉政建设这一原则，从法律上拓宽了审计工作的领域，增添了又一层的积极作用。
(二)审计的主要内容和主要职能
审计什么，在审计法中明确的是：
1．财政收支，包括国务院各部门和地方各级人民政府的财政收支；在财政收支中，包括政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况；
2．国有金融机构的财务收支，包括中央银行的财务收支和其他国有金融机构的资产、负债、损益情况；
3．国有的事业单位的财务收支；
4．国有企业的资产、负债、损益情况，涉及国有资产占控股地位或者占主导地位的企业的审计监督，授权国务院规定；
5．国家建设项目预算的执行情况和决算；
6．政府部门管理和受政府委托管理的基金、资金的财务收支；
7．国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支；
除上述外，还有法律、行政法规规定的应当由审计机关审计的事项等。
归结起来，审计机关的主要职责就是对财政收支和与国有资产有关的财务收支活动，依法进行监督，由法律确定审计的内容，也就是由法律赋予审计机关明确的职责，对这些事项的审计，不需要再经授权，如果说，是授权的话，那也是法律已对审计机关授了权，这是审计机关和被审计单位都应明确的一个法律界限。
关于审计的职能，应当结合现代经济的要求，不能只局限于一般性检查收支帐目和报表，而要扩展到管理责任、工作责任等更宽的领域，发挥审计的更积极的作用。因此，规定对财政、财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，管理的业绩和有效方面的监督就成为审计所应重视的又一项职能。
(三)审计准则，也可以说是审计的行为标准
审计法规定，审计机关依照法律规定的职权和程序进行审计，审计人员依法执行职务，被审计单位应依法接受审计。所以，在审计活动中，法律是准绳，审计机关、审计人员和被审计单位，都必须依法办事，依法享有权利，履行义务，由法律调整审计机关和被审计单位的关系。
(四)审计体制
在审计法中规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这是加强了人大对财政收支的监督工作，并使之具体而制度化，同时也加重了审计工作的职责，它在审计监督制度中，是一项重要的规定。关于审计机关，审计法明确了审计署主管全国的审计工作，同时规范了各级审计机关的领导关系。对审计体系中的国家审计、内部审计、社会审计在审计法中也都分别不同情况作了规定。
(五)关于审计的独立性
这是审计监督的本质要求，也是保证发挥审计监督作用的一个必要的条件。因此，审计法规定，审计机关依照法律规定，独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体的个人的干涉。同时又规定，审计机关履行职责所必需的经费，应当予以保证；审计人员依法执行职务，受法律保护；审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件和情况的，不得随意撤换。这些规定，从法律地位、经费和人员三方面，保障了审计的相对独立性。
(六)关于审计机关权限
这是根据审计监督权的特点来确定的。审计机关有权要求被审计单位提供财政收支、财务收支的有关资料，有权检查被审计单位的会计凭证、会计帐薄、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料，有权检查有关的资产，有权就审计事项进行有关调查，审计机关在行使这些职权时，受到法律的充分保护，被审计单位必须如实提供，接受检查、调查，否则审计机关有权依法制止、责令纠正和追究责任。对于审计结果，审计机关可以通报或者公布，这种处理方式有利于使审计结果形成更广泛的影响，也有利于加强审计工作。
(七)关于审计程序
就是要求审计监督程序化，审计工作应按照适当的方式和程序进行，严密而规范，以有效地和准确地行使审计监督权，保证实现审计目标。审计报告、审计意见书、审计决定，都是有法定地位和法定作用的法律文书，必须受到充分重视。法定的审计程序也会使被审计单位的正常工作运转受到必要的保护。
(八)规定了明确的法律责任
主要是保证审计监督权的行使，对违法的行为，必须受到法律的惩处。对于违反国家规定的财政收支、财务收支行为，规定了审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定的职权范围内，应当依法作出处理。构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些规定，是运用法律手段强化审计监督，以法律手段来保证实现审计的职责。
审计法是一部完整的法律，形成了自己的体系，除了上述主要规定外，还有许多重要的内容，都是其必要的组成部分，相互联系，结合成为一个整体。