法律监督职能

出处：按学科分类—政治、法律 北京大学出版社《北京大学法学百科全书民事诉讼法学刑事诉讼法学行政诉讼法学司法鉴定学刑事侦查学》第112页（2691字）

人民检察院对是否严格遵守和执行法律进行检察的职权与功能。我国宪法赋予人民检察院的基本职能。1954年第一部《宪法》第81条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院依照法律规定的范围行使检察权。”1982年现行《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这两条规定的差别在于：前者规定了法律监督职能的实质内容，但未明确提出“法律监督”这一概念；后者明确提出了“法律监督”的概念，并界定人民检察院的性质是“国家的法律监督机关”，但未具体规定法律监督职能的实质内容。可以得出的结论是：前后相隔近30年的两部宪法的表述方法虽然不同，但其精神实质是贯通的、一致的，而法律监督是人民检察院的基本职能。

根据宪法和有关法律的规定，人民检察院的法律监督职能具有以下特点：①国家强制性。人民检察院的法律监督权直接来源于国家权力机关，并受它的监督，是国家权力机关进行法律监督的一种间接形式。人民检察院的法律监督活动以国家的名义进行，代表和维护的是国家和全社会的整体利益，而不仅仅是所在地区或某一部门的局部利益。人民检察院进行法律监督过程中依法作出的决定和采取的措施，以国家强制力作后盾，具有普遍的约束力，任何组织和个人都不能规避。②专门性。人民检察院是专司法律监督的国家机关，不兼有行政职能和审判职能。对于是否严格遵守和执行法律，具有监督权，但不具有处罚权或处分权。对于犯罪行为，它有追诉权，但无定罪量刑权；对于违法的裁判或处理决定，它有提诉权、督促纠正权，但无权直接撤销或变更。实行监督权与处分权相分离的法律监督原则，既有利于保证法律监督的客观性、公正性，提高其权威性，又可以防止监督者越权行事。③独立性。这就是“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”(1982年《宪法》第131条)同时，在组织设置上，检察机关独立于行政机关和审判机关，自成系统。在领导体制上，上下级检察机关是“领导”关系，而不是“监督”关系；地方各级人民检察院不仅要对产生它的本级国家权力机关负责，同时要对上级人民检察院负责(1982年《宪法》第132条、第133条)。在人员任免权限上，省级人民检察院的检察长的任免，须由最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准；省级以下人民检察院检察长的任免，须由上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准；各级人民检察院的检察长还有权建议本级人民代表大会常务委员会撤换下级人民检察院的检察长、副检察长和检察委员会委员(1983年修改后的《人民检察院组织法》第22条、第23条、第26条)。宪法和法律的这些规定，都是为了从组织体制上保证人民检察院能够依法独立地行使法律监督职能，维护法制的统一。④全面性。即人民检察院的法律监督职能所涉及的部门法的门类是全面的，既对刑事法律的实施进行监督，也要对民事、行政法律的实施进行监督；既对实体法的实施进行监督，也要对程序法的执行进行监督。对刑事法律的实施进行监督，历来是人民检察院传统的、主要的职能，但是民事法律、行政法律的实施是否属于人民检察院法律监督职能的范围，在立法上则有过反复。新中国成立初期，1951年颁布的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》都规定，检察机关“代表国家公益参与有关社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”1954年颁布的《中华人民共和国人民检察院组织法》则改为检察机关“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼”(第4条)，取消了检察机关参与行政诉讼的职权。1979年修改后的《人民检察院组织法》进一步取消了检察机关提起或参与民事诉讼的职权，规定检察机关的监督“只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。”(彭真：《关于七个法律草案的说明——1979年6月26日在第五届全国人民代表大会第二次会议上》)1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》规定：“人民检察院有权对人民法院的民事案件活动实行法律监督。”(第12条)1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”(第10条)从而又恢复了人民检察院对民事、行政法律的实施实行监督的职能，体现了法律监督职能的全面性。

1954年的《人民检察院组织法》规定，人民检察院对国务院所属各部门和地方国家机关发布的决议、命令和措施是否合法，实行监督；对于违法的决议、命令和措施，有权依法要求纠正或者提出抗议(第2条、第8条)。人们称之为“一般监督”职能。但是，1979年修正通过的《人民检察院组织法》没有规定一般监督的职权，因为行政机关发布决议、命令等规范性文件，属于行政立法行为，应由国家权力机关进行监督。

对于法律监督职能与公诉权、侦查权的关系，人们的认识不尽一致。有的认为，公诉与法律监督是检察机关的两项基本职能，有些西方国家的检察机关只具有公诉职能，并不具有法律监督职能。有的认为，检察机关的各项具体职权，归根结底都是对是否严格遵守和执行法律的监督。公诉与法律监督不是平行的两项职能，公诉是实行法律监督的一种形式，而且是一种重要的形式。西方国家的检察机关虽然主要职能是公诉，但不能因此而否定其法律监督机关的性质，何况除去公诉职能外，还在不同领域内和不同程度上具有某些其他的法律监督职能。关于法律监督职能与侦查权的关系，有的认为，人民检察院是法律监督机关，它只应当对公安机关的侦查活动是否合法实行监督，而不应当同时并有侦查的权力。有的则认为，检察机关的自行侦查权与法律监督职能不仅不相矛盾，而且是它的必要组成部分。理由是：①从侦查权与公诉权的关系来看，侦查权是从属于公诉权的，同属于控诉职能。为了保证公诉权的行使，检察机关应当有必要的自行侦查权。世界各国的检察机关无不具有一定范围的自行侦查权。②对于国家工作人员的职务犯罪和利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪，作为国家法律监督机关的检察机关有必要直接立案侦查，这本身就是对国家工作人员是否遵守法律实行监督的内容。当然，检察机关不应当也不可能担负过多的侦查任务，否则也会影响其他法律监督职能的行使。