全国人大法律委员会关于《中华人民共和国行政许可法(草案)》修改情况的汇报

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编上册》第1046页（3264字）

全国人民代表大会常务委员会：

九届全国人大常委会第二十九次会议对《中华人民共和国行政许可法(草案)》进行了初步审议。会后，法律委员会和法制工作委员会联合召开座谈会，邀请中央有关部门、企事业单位和有关法学、教育研究机构的专家座谈，征求意见。法制工作委员会将草案印发中央各部门和各地方征求意见，在湖北、深圳分别召开了部分省、市的座谈会，并在上海进行了调查研究。11月下旬，姜春云副委员长赴福建就行政许可法(草案)进行了专题调研。法律委员会于2002年12月13日召开会议，根据常委会组成人员以及各方面的意见，对草案进行了审议。国务院法制办的负责同志和内务司法委员会的有关同志列席了会议。12月18日法律委员会再次进行了审议。法律委员会认为，为了规范行政许可的设定和实施，保护自然人、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，制定本法是必要的。同时，提出以下主要修改意见：

一、草案第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质或者确立其特定主体资格、特定身份的行为。”一些委员、地方和法学专家提出，行政许可是行政机关根据申请，经依法审查，准予申请人从事特定活动的行为。行政机关“认可其资格资质或者确立其特定主体资格、特定身份”，已经包含在前一句的表述之中，可以不再重复规定。因此，法律委员会建议将这一条予以简化修改为：“本法所称行政许可，是指行政机关根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”

二、草案第二章规定了行政许可的范围。草案第十三条对可以设定行政许可的事项作了若干原则规定。有的委员和地方提出，草案第十三条的规定过于笼统，弹性太大，难以达到规范和缩小行政许可范围的目的。考虑到草案第十七条至第二十一条，对设定普通许可、特许、认可、核准和登记的事项分别作出了列举式的规定，因此，法律委员会建议删去草案第十三条的规定。

草案第十五条规定：“中国政府缔结或者参加的国际条约要求设立行政许可的事项，应当设定行政许可。”有的部门提出，对于我国政府缔结或者参加的国际条约，如何在国内适用与实施，需要根据有关情况具体研究，本法对此可以不作规定。因此，法律委员会建议删去草案第十五条的规定。

三、草案第二十二条第二款中规定：“本法规定可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规、国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可”。一些委员、地方和专家提出，设定行政许可是一种立法行为，“国务院有普遍约束力的决定”在制定程序和法律效力上与行政法规不同，在行政许可设定权上不宜与行政法规并列。同时考虑到一些临时的、紧急的和尚未制定法律、行政法规的事项，国务院还需要以行政许可的方式进行管理，因此，法律委员会建议删去第二款中“国务院有普遍约束力的决定”可以设定行政许可的规定，同时增加一款，规定：“必要时，国务院可以用发布决定的形式设定行政许可。实施后，国务院应当及时将该行政许可事项提请全国人民代表大会或者其常务委员会制定法律或者自行制定行政法规。”

四、草案第二十四条第二款规定，尚未制定法律、行政法规的，“地方性法规、地方政府规章可以设定行政许可。”一些部门、地方和专家提出，现在行政许可过多过滥，主要原因之一是对规章的设定权缺乏约束。地方行政管理如果需要设定行政许可，可以通过地方性法规设定。因此，应当删去地方政府规章的设定权。也有一些地方认为，地方性法规制定周期较长，设定权集中于地方性法规，不利于保障行政管理的效率。因此，应当保留地方政府规章的行政许可设定权。考虑到省级人民政府规章和省会市、较大市人民政府规章有所不同，法律委员会建议规定，省、自治区、直辖市人民政府的规章可以设定行政许可。同时针对一些地方存在的地方保护主义等问题，有针对性地作出一些限制性规定：“本法规定可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府的规章，可以在立法法规定的权限范围内设定行政许可；但是不得设定下列行政许可：(一)确立企业或者其他组织特定主体资格的登记及其前置许可；(二)限制其他地区的个人或者企业到本地区开展生产经营活动或者限制其他地区的产品进入本地市场的许可；(三)自然人、法人或者其他组织资格、资质的认可。”

五、草案第三十条规定：“行政许可的设定机关应当每隔两年对其设定的有关经济事务的行政许可进行评价；对不需要继续保留的，应当及时予以废止。”有的委员、地方和专家认为这一规定非常必要，但如何启动、操作，不明确，并且两年进行一次，难以做到。因此，法律委员会建议将这一条修改为：“行政许可的设定机关应当定期对其设定的有关经济和社会事务的行政许可进行评价；对不需要继续保留的，应当及时予以废止。”“行政许可的实施机关，可以对已设定行政许可的实施情况及存在的必要性，适时进行评价，并将意见报告行政许可的设定机关。”“自然人、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关，就行政许可的设定和实施提出意见和建议。”

六、草案第五章规定了行政许可的听证程序。一些地方和专家提出，为了使行政机关作出合理的行政许可决定，保护当事人的合法权益，除了当事人申请行政许可听证外，还应当规定对于一些特定事项，行政机关应当主动组织听证，因此，法律委员会建议增加一条规定：“有关资源、环境保护、城市征地建设等涉及社会公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向申请人或者利害关系人说明有关情况，并举行听证会。”

这里还要汇报一下关于行政许可的分类及有关特别程序问题。草案第十六条规定行政许可分为普通许可、特许、认可、核准和登记。草案第十七条到第二十一条和草案第六章根据上述分类，相应规定了各类行政许可的设定范围以及相应的特别程序。上述规定，在征求意见过程中，各方面的意见比较集中，一些部门、地方和专家认为，这样分类存在较多问题：一是各类的名称和含义与现行法律和人们的通常理解不一致，执行中容易出现分歧；二是有些类别如核准、认可、登记，是否属于行政许可有不同意见，从发展来看，这些类别有些将来要转移给社会中介组织管理。现在将其定位于行政许可，限制了行政审批制度的改革空间；三是没有涵盖现行的行政许可事项，各类之间的界线也难以划清。有的同志建议分为二类：普通许可和特许，还有的建议将核准、认可、登记适当合并归类。也有一些同志提出，行政许可制度比较复杂，在本法中具体分类，困难很多，建议不作分类，只要符合草案第二条的规定，即行政机关根据申请人的申请，经依法审查，准予申请人从事特定活动的行为，即适用本法有关设定和实施行政许可的规定。具体的许可形式及其相应程序可以由单行法律、法规来规定。这是世界上多数国家通行的做法。法律委员会认为行政许可的分类是行政许可法的一个基础性问题，涉及整部法律的立法思路和体例，尚需进一步研究，因此，在二次审议稿中对行政许可法(草案)的分类和相应的特别程序暂未作修改，建议常委会就这个问题进一步审议。

此外，还对草案作了一些文字修改。

草案二次审议稿已按照上述意见作了修改，法律委员会建议全国人大常委会再次审议。

草案二次审议稿和以上意见是否妥当，请审议。