Legislatures，structure of

出处：按学科分类—政治、法律 法律出版社《牛津美国法律百科辞典》第417页（4919字）

在美国，无论是州政府或是联邦政府立法机构的根源都可以追溯到殖民时代的立法机构，并通过它们再追溯到英国的议会制度。1619年移民组织的立法机构在詹姆士敦(Jamestown)举行第一次会议，到1690年几乎每一个美洲的英殖民地都有一个立法机构。在它们发展的过程中，殖民立法团体大量仿效了英国议会的形式和过程。但到了美国革命时，就改用了新的结构。在1776年弗吉尼亚州采用了新宪法，其中建立了两院立法机构，并得到了比总督更多的权力。它有一个较大的议会(每年选举)和一个较小的参议院，后者有四个交替更换的年级。很快除了宾夕法尼亚州以外，各州都循例建立了代表不同类型选民利益两院制的机构(从这些早期的先例发展到今天，州政府的立法机构除了内布拉斯加州之外都采用了两院制)。根据十三州邦联(Confederate)章程(1781年批准)，新的国家政府建立了只有有限权力的一院制立法机构，其中每一州只有一票选举权。这里的意图反映了美国革命的目的在于限制中央政府的权力。

建国者的意图 很快人们就发现这个国家政府并没有足够的能力去处理这个国家的问题，所以在1887年又举行了宪法代表大会。在激烈的辩论之后代表们同意建立一个强大的中央政府，但是仍然是只具有列举在宪法中的有限权力并且以国会(congress)作为政府中最主要的分支。为了保护规模不同的州各自的利益，创建者们同意建立一个两院制的立法机构，众议院的坐席数目的分配是根据各州人口确定(每十年根据人口调查进行调整)。所有众议院的代表每两年选举一次。另一方面，各州在参议院的代表权都是相等的。每州有两位参议员(任期为6年)，由州议会选举产生。参议员分成三个互相交叉的年级，所以在任何时刻参议院最多只有1／3刚刚开始任期的新议员。

国会的两院设计和它后续的发展显示了在形成美国立法机构的过程中宪法与成文法、立法规则与风俗之间相互作用。第一，参众两院代表权的差别，无论是单个的还是总体上的，导致了非常不同的立法过程。由于参议院每个州都有相等的代表权，因而席位比较少(在它的头50年中只有不到50位参议员)，随之发展出来的规则和过程授予每位参议员个人相当大的权力从而确保了参议员之间的平等。一个突出的例子就是传统上参议员从不受辩论时间限制(在像众议院这样的大机构中，这是不可想象的)，最终发展成一种阻挠议案通过的着名武器(filibuster)。在阻挠议案的过程中，反对者持续不断地讲演因而无法将提案付诸最终表决，最后或是提案被撤销或是对方让步。根据现在的规则，大多数提案需要由60位参议员同意才能终止辩论，所以当41位参议员合作时就能够有绝对把握阻止任何法案通过。然而想改变这个安排本身也是很困难的，因为新规则的建议本身就很可能受到这种阻挠。因此参议院通常是积极的立法过程中一个重要的障碍，这也正是创建者们心目中参议院的作用。

另一方面，众议院不仅规模大而且还反应迅速。由于它的特点，众议院可以非常迅速地制定规则并付诸实施以管理这一大型机构的活动。特别是，在众议院极受重视的正式规则导致了一个层次众多的结构。众议院总是由多数党领袖担任主持人(即议长)，他在议会中是一个非常重要的人物。众议院的规则目的是能够保证平稳地推进立法过程而不允许某个人或一小撮人阻止这一过程。因此议长和多数党可以利用它们对立法进程的控制来促进和保护该党的立法利益。或是说，众议院演化成了一个多数统治的机构，其中多数派(甚至只是一个微弱多数)都可以实现他们的意愿。参议院却从来不是这样一个机构。

立法机构最根本的功能是讨论提议案并且投票通过。在两院制中这个任务是由参众两院来分担的。除了某些授予参议院的特殊权力外(如批准总统的提名和国际条约)，在国会中参众两院在立法工作上的权威是相同的，而且宪法要求两个议会必须通过文字完全相同的提案。这种设计使得联邦政府采用新的政策相对就比较困难(正像创建者们所希望的)，并且强迫由参众两院议员所代表的不同政治力量之间作出妥协。这些效果又由于宪法授予总统所享有的高于立法的权力被进一步增强。尽管情况不完全一样，各个州宪法中类似的安排、类似的效果在很多地方都可以见到。对州立法机构造成历史影响的核心问题是它们控制州财政的权力。也就是只有立法机关才能征收税款和拨款。宪法把在国会中所有的各种建议税收权都授予众议院，在实际上对拨款过程也是如此。

委员会制度 美国立法机构实施它们的立法责任时经常利用到的机构就是委员会，立法责任是在不同委员会中进行分工(并且通常还进一步分为分委员会)。委员会利用分工和专业化的优势来增加固定数目的成员的作业能力。分工的意思是指对于某类立法事务授予某些成员比较多的责任，而对其他的成员再分配其他类型的立法事务，如考虑立法建议或通过立法调查过程收集信息的工作。专业化是指某个委员会比立法机构中其他人员集中更多的精力和能力在特定立法事务上，从而比其他成员积累更多的经验。

在某件立法案中分工和专业化的效果显着与否主要取决于实际情况。比如说，在联邦众议院的国会代表可以在同一个委员会服务几年甚至几十年，因此对某类立法事务的影响也越来越强。另一方面，在某些州立法机构的委员会，委员每两年发生一次变化。这些不同的安排也导致了不同形式的结果。由于在美国众议院中的委员们长时间地投身服务于同一个委员会，委员会主席通常是由在委员会年资最长的多数党成员担任。在缺乏连续性委员会服务的州立法机构中，委员会主席通常是每两年重选一次，甚至由从未有过委员会经验的成员担任。

在国会的两院中平均分配立法权力的后果就是在人数少的议会中每个成员相对承担较多的立法责任。在目前的国会中，集体的立法责任是由435位众议员和100位参议员分享。这意味着平均每个参议员将比众议员服务于更多的委员会或分委员会，而结果则是参议员在每个委员会中贡献的时间和注意力都比较少。这样造成众议员通常在他的委员会的责任内有更多的个人经验，但参议员则熟悉更广泛的事务。

立法机构的改变 另一个用来增加机构立法能力的工具就是使用职员。大部分联邦和州议院为立法机构本身，为议院的各个委员会和为单独的议员雇用专职工作人员。在不同的立法机构中雇用的职员数目也非常不同。平均服务时间的长度在不同的议员之间有很大不同，而它们将影响到议员们处理问题的经验。那些具有较长的平均服务时间和大量的职员(以及其他)资源的议员们被称为“职业”议员，而那些不能归入此类的被称为“业余”议员。在20世纪中，一般的趋势是向更专业化的立法机构发展，直到90年代的一个要以宪法来限制政府官员的任职期限大众运动后才发生变化。能够进行公民投票的州政府纷纷采取了这一措施，而其他的(包括美国国会)并没有采纳。

任职期限只是宪法和立法规则影响到议员选举过程的一个例子。另外两个更重要的方式有关议员选区划分和竞选资金的法律。这些问题还把法院卷入了立法机构的形成。直到20世纪60年代，州和联邦议院选区边界的划分几乎全是由州政府进行的。然后美国最高法院颁布了一系列“一人一票”的裁决，其中要求每州内选票的分布原则上要和它的人口分布相同，而且法院还采取行动监视这一过程的执行。结果，当州立法机构在选区划分上发生争执不下的情况时，或它们产生一个不能令各方满意的结果时，法院可以介入并且作出裁决。至于竞选资金的问题，在70年代，国会试图管制联邦选举的各个方面。特别是它们寻求限制在竞选中捐款和经费的数额，并要求向公众发布捐款信息。州政府也试图管制有关它们立法机构竞选中的类似事务。很快最高法院也介入了，根据宪法第一修正案裁决它既不允许对立法机构选举过程中的经费总额设限也不允许对候选人花自己的钱设限。最近法院还废除了限制各政党候选人竞选过程中的经费最高限额法律规定，但是这一方面的法律还没有一个确定的最终形式。

政治党派 在美国国家大部分历史上，政党在候选人的选举中起着巨大的作用。政党的名称对选民是有关候选人在不同问题上立场的重要信号，也常常是选民做决定的根据。政党组织经常选择能代表它竞选的候选人，并且为其竞选提供经费、人员和组织资源。在20世纪，由于选民与政党之间的联系减弱并且候选人也变得更加独立，政党在选举中的作用逐渐地减弱。但在最近几年里，政党开始起更大的作用，特别是在经费、经验的来源以及招募候选人等工作中。

政党在立法机构内的影响和它们在选举中一样也是时涨时落的。在19世纪和20世纪早期，在组织立法机构和选择政策中政党通常起到重要作用。后来当政党对选民的影响下降时以及党内不同派别的意见增加时，它们对立法结果的影响也有下降。这一点在国会特别明显，众议院共和党内部发生严重分裂并在1910年发生了反抗议长的行动，造成了多数党力量的权力下降并且(在之后的数十年内)大大增强了立法机构中委员会所起的作用。在过去30年里钟摆又摆了回来。选举过程中产生了政党内部对于政策更趋一致的但是政党之间意见更加不同的国会政党后，议员们更倾向于支持政党领袖(相对于委员会而言)。由于它起源于选举过程，党派影响的增加不仅仅在国会中，在各州立法团体中也是一样。

决定因素 总而言之，可适用的宪法条款是形成立法结构的起始点，特别是那些定义了议员的选民激励(electoral incentives)和议院的权力的条款。除此之外主要的决定因素是议员们自己创建的法案和议会规则。这些一起定义了议会的重要结构特征，一面是不同政党以及它们领袖之间的关系，而另一面是委员会制度。

【参见“Legislative Power(立法权)”】

David R.Mayhew,Congress:The Electoral Connection,1974,Barbara Sinclair,The Transformation of the Senate,1989.David W.Rohde,Parties and Leaders in the Post-reform House,1991.Joel H.Silbey,ed.,Encyclopedia of the American Legislative System,1994.John H.Aldrich,Why Parties? The Origin and Transformation of Political Parties in America,1995.Sarah A.Binder,Minority Rights,Majority rule,1997.Christopher Deering and Steven S.Smith,Committees in Congress,3d ed.,1997.Alan Rosenthal,The Decline of Representative Democracy:Process,Participation and Power in State Legislatures,1998.Walter J.Oleszek,Congressional Procedures and the Policy Process,5th ed.,2000.

——David W.Rohde