财政体制改革

出处：按学科分类—政治、法律 经济科学出版社《政治经济学大辞典》第563页（3643字）

财政体制包括两个方面：财政和税制。

因此，包括税制改革在内统称这两个方面的改革为财政体制改革。

财政体制改革是对传统计划经济体制下所形成的统收统支的财政体制进行适应社会主义市场经济体制要求的改革。

1．财政体制改革的初步尝试：“利改税”与“分级包干”

国家与企业之间、中央与地方之间的分配关系是财政管理体制的两个重要内容。

改革以前，国家对国有企业实行利润上缴制度。虽曾尝试过利润留成制度，但多数年份实行的是利润全额上缴或绝大部分上缴。在中央与地方的财力分配方面，过去曾试行过多种包干形式，包括收支包干、固定比例分成、以收定支或以支定收等，但总的来看，地方财力是有限的，多数财权仍集中在中央。

1979～1984年，通过“利改税”和“分级包干”，这两方面分配关系都开始发生变化。

“利改税”。在实行“利改税”以前的几年中，国家对国有企业曾试行企业基金制度和利润留成制度。

前者是指允许企业从利润、超计划利润或增长利润中提取一定比例作为企业基金，用于集体福利设施、奖金和生产技术措施等支出；后者包括基数利润留成、全额利润留利、增长利润留成、超计划利润留成等形式，留成利润用于与企业基金同样的目的。与此同时，国家在一些国有企业中进行了征收所得税试点工作。

在试点的基础上，国家于1983年和1984年两年分两步对国有企业进行了利改税改革。

第一步利改税，主要是把原来国有企业上缴国家的利润改为按55%的税率交纳所得税，税后利润一部分按国家核定的留利水平留给企业，另一部分则以调节税或固定比例、递增包干、定额包干等形式上交国家财政。对盈利的小型国有企业，则按八级超额累进税率缴纳所得税。

税后利润一般留给企业。

对微利或亏损企业实行盈亏包干。

第二步利改税与第一步利改税相比，基本做法相同，只是在某些方面做了新的调整和补充。首先，大中型企业仍按55%的比例税率征收所得税；其次，对税后利润超过留利部分的大中型企业，原来以各种形式上缴的利润统一以调节税形式上缴，但对企业增长利润减征70%的调节税；第三，允许企业在上缴所得税前从利润中归还技措贷款；第四，对小型国有企业所得税实行新的八级超额累进税率；第五，对亏损企业和微利企业继续实行盈亏包干。

利改税的大方向无疑是正确的，它有利于规范和稳定国家与企业之间的分配关系，克服利润上缴制度的弊端，建立适当的激励机制，促使国有企业逐步走上自主经营、自负盈亏的道路。但是，由于受多种因素约束，特别是价格扭曲造成的企业不平等，城市经济改革初期的第一步和第二步利改税还存在一些问题。

第一，所得税税率远高于世界上多数国家的标准，不利于扩大企业应有的自主权，影响企业活力增强；第二，以“调节税”形式取代税后利润上缴，实际上是以缴税之名，行缴利之实，模糊了税利界限、模糊了国家作为所有权和政权组织的不同权利要求；第三，税前还贷弱化了企业的预算约束，助长了企业投资规模膨胀，不利于国家财政收入的合理增长。因此，这种意义上的利改税难以持久。

“分级包干”。从1979年开始，财政实行“划分收支、分级包干”的管理体制，即将预算收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入，将支出分为经常性支出和支项支出，按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方财政收支范围。

地方财政收支的包干基数，按照规定的收支范围，以1979年为基数确定。凡收大于支的地区，多余部分按比例上缴；支大于收的地区，不足部分从工商税中按一定比例或全部留给地方，直至由中央财政再给予定额补助。从1983年起，“划分收支、分级包干”的财政管理体制又作了一些调整，主要包括一律实行收入按固定资产比例总额分成的包干办法，将烟酒工商税划归中央财政收入，中央投资兴建的大中型企业的收入划归中央，县办企业亏损由县财政负担一半，这些调整的目的显然主要是为了增加中央财政收入。

对广东和福建两省，中央决定从1980年起实行特殊政策和灵活措施，包括在外贸外汇收入方面以1978年为基数，以后增长部分或全额留成或比例留成，在财政体制上都实行“划分收支、定额上缴(或定额补助)、5年不变”的包干办法，使这两个省的财政和其他自主权大为增强。

此外，对于少数民族地方一直保留着一些特殊的补助或照顾措施。

“分级包干”体制扩大了地方财权，调动了地方的积极性，但问题在于，这是一种很不规范的财政体制。

虽然包干原则相同，但一省一率，地方与中央的讨价还价便在所难免。而且，以1979年一年的财政收支实际发生额为基数来决定以后几年的财政收支包干，也是不够合理的。

2．地方财政包干

从1980年起我国实行的是“划分收支、分级包干”的财政管理体制。这一体制在实践中暴露出的缺陷主要是中央财力过少而支出任务过重，另外，按照企业单位的隶属关系来划分收支范围也有不合理之处。

因此，从1985年起，实行“划分税种、核定收支、分级包干”的新的财政管理体制，其主要内容和特点是，按照税种划分中央收入、地方收入和中央地方共享收入，按照行政隶属关系划分中央地方财政支出范围，然后根据中央、地方划入与支出的不同情况分别确定地方向中央上解的定额或中央给地方补助的定额，一定5年不变，地方可以多收多支。到1988年，对这一财政管理体制又进行了一些改革，全国39个省、市、区和计划单列市除广州、西安的财政关系仍分别与所在省联系外，其余37个地区的财政管理体制可分为六种形式：一是收入递增包干，二是总额分成，三是总额分成加增长分成，四是上解额递增包干，五是定额上缴，六是定额补助。

这些财政管理体制无论形式如何，其实质都是包干。

财政包干体制对于刺激地方增收的积极性无疑起到了明显的作用，客观上也在一定程度上促进了地方经济的发展，但不应忽视的是，财政包干制与企业承包制一样是不规范的，随意性较大，体制运行的成本较高，而且财政包干制不仅没有使中央财力如预期的那样扩大，反而出现了两个比重(财政收入占国民生产总值的比重、中央财政收入占全部财政收入比重)都明显下降的后果，这种局面对今后建立规范化的财政管理体制和扭转中央财政收入比重下降的趋势是十分不利的(郭树清，1995)。

3．1994年的财税改革

1994年将宏观管理体制改革作为改革的重点，税制改革是一个突出的内容，也是取得进展和成效较大的一个方面的改革。税制改革的原则是统一税法、公平税负、简化税制。第一位的重点是用增值税取代产品税成为流转税的主体，并且简化税率档次。其次是统一内资企业所得税。第三是统一个人所得税。与此同时撤并简化了许多小税种。

1994年财政改革的另一个重要内容是推行“分税制”，即在中央和地方之间划分事权的基础上分设国税和地税，有的税种交国税，有的税种交地税，有的则在中央和地方之间分享。推行“分税制”的重要原则是，在维护既有利益的前提下转变财政体制。最后实施的方案是，中央对地方的税收返还数额以1993年为基期率核定，从1994年开始递增，递增率以全国增值税和消费税每增长1%，对地方的税收返还为0．3%。这次税改较多考虑收入总量和征管便利因素，把企业所得税分为两种情况：中央企业所得税归中央，地方企业所得税归地方。

与税制改革相配套，国家财政实行了复式预算制。

中国财政体制改革还没有达到目标，还要继续进行。

改革的方向将是取消企业按行政隶属关系交纳所得税的做法，改为中央与地方分享税，同时弱化增值税的比重，强调企业与个人所得税的征管。

参考文献：

《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，1993，人民出版社。

吴家骏、王海波，1986，《经济理论与经济政策》，经济管理出版社。

郭树清，1995，《中国的道路——中国改革与发展报告，1978－1994》，中国财政经济出版社。