官僚与配置无效率

出处：按学科分类—经济 经济科学出版社《公共经济学大辞典》第218页（10114字）

【内容介绍】：

1．引言

国家预算规定了一国政府在一定时期内计划支配的财力规模及其结构，它不仅关系到自身的资源配置效率，而且影响着整个社会资源的配置效率。

在西方许多国家，国家预算可以说是许多政党的交易结果，因为国家预算涉及到下一年度的各种财政支出计划和税收立法，表明了执政党所要实现的目标。不仅如此，一些压力集团(pressures groups)和其他利益集团(interest groups)也极大地影响着国家预算的结果。在预算的形成过程中，不仅选民、政治家的作用比较明显，官僚的行为也很重要。

过去一直认为，官僚服务于现政府主要表现在两个方面：一是他们确保政府的职能部门为决策者提供信息；二是管理、执行以前的立法，确保共用品有效地向选民(消费者)提供。

可是，过去对官僚的这种看法现在有些过时。公共选择理论通常假定官僚与选民和政治家一样，也追求自我利益，试图使其效用最大化。于是，在国家预算形成这个舞台上，官僚充当了一名演员而不是舞台监督(Brown and Jackson，1990，p．193)。现在的问题就是：追求效用最大化的官僚对预算结果以及配置效率会产生怎样的影响?这正是本文的主题。

在具体讨论官僚行为如何导致配置无效率之前，我们首先明确一下“效率”一词的含义。

经济学家所说的效率，一般包括两个方面，即配置效率和X效率(X无效率)。

(1)配置效率。资源是否一直按消费者对最终产品的偏好和预算约束进行配置的，这使得私用品和共用品具有类似的帕累托条件。

从本文所探讨的问题来看，配置效率指的是下列问题：公共部门是否有选民所需服务(公共支出)的水平和结构；在政治市场上，选民是否拥有主权；选民的偏好是否值得考虑。(2)X效率。从供给面来看，不管公共部门提供的公共服务水平和结构是否最适，这些公共服务是否在最低成本上生产的，公共就业的水平是否过高，最有效率的技术和工艺是否得到利用，如果这些问题的答案都是否定的，那么，我们就说存在着X无效率。换言之，公共部门没有在其效率边界上运行，而在配置效率情况下，公共部门在其效率边界的错误点上运行。

2．官僚行为的经济分析

按照公共选择理论的观点，官僚是指负责执行通过政治制度做出的集体选择的代理人集团(Hyman，1990，p．201)，或更明确地说是指负责政府提供服务的部门(Brown and Jackson，1990，p．196)。每一政府部门都是一个非赢利性组织，其资金来源主要是一次拨款而非产品销售。

有些政府机构与其他政府机构是合作关系，他们的活动是互补的，而有些政府机构在稀缺资源的需求上是彼此竞争的。虽然官僚制度通过建立一系列特定的限制和刺激，影响着官僚的行为，但是，在分析政府机构和政府官员的行为及其在资源配置中的作用时，必须要特别注意官僚的动机和目标。

官僚(或者说高级决策者)一般认为是能力很强的管理者，他们能够客观地看待已建立起来的一系列管理制度，并毫不犹豫地贯彻执行这些制度。这就是韦伯早在19世纪提出的理性官僚的规范观点，以后由像尼斯克南(Niskanen，1973)和伯莱顿(Breton，1974)等经济学家予以修正和发展。

尼斯克南认为，官僚与其他所有人一样，都是效用最大化者。他利用管理者效用函数方法提出，官僚的效用函数变量包括他的薪金、为他工作的职员人数和他们的薪金、他的公共声誉、他的额外收入以及他的权力或地位、装修考究的办公室、现代化的办公设施、公费活动等等。

鉴于官僚效用函数中的许多变量与预算规模直接相关，故可以认为，作为效用最大化者的官僚也会是预算最大化者。因此，效用最大化或预算最大化的官僚在预算决策过程中决不是一个中性代理人。

利用这种官僚行为模型，我们就可以考察官僚的产量决策。像非赢利私人部门组织和垄断者那样，官僚不受竞争力量的影响。然而，官僚行为与其他组织行为之间确有许多差异。垄断者选择在市场上出售的产量水平，以便使其利润最大化；而官僚从上级机关(如财政部)取得一次性拨款，并保证提供一定数量的总产量。同时，假定拨款单位的行为符合纳税人的利益。

同私人部门垄断者的产量决策相比，私人部门非赢利组织和公共部门官僚的产量决策由图1所示。

每一组织所面临的需求函数、生产函数和生产要素的价格等都相同。

因此，每一“企业”面临的长期平均成本曲线(LRAC)都相同。又假定，规模收益率不变，故LRAC=LRMC。需求曲线是D，边际收入曲线是MR。

为了简化分析，我们假定需求曲线D既是市场需求曲线，也是中位选民需求曲线。

图1 官僚的经济分析

垄断者选择的产量水平是OQ₁，价格是OP₁，他的垄断利润是P₁CBP₂。非赢利私人部门企业选择的产量水平是OQ₂，价格是OP₂。

假定官僚的预算规模是OP₂AQ₃，这是由政治程序决定的。

倘若官僚的预算规模既定，等于OP₂AQ₃，官僚就会利用以LRAC表示的生产函数关系，提供OQ₃单位的产量。在这种情况下，官僚的产量水平高于垄断者和非赢利企业的产量水平。

而且，倘若既定的价格是OP₂，官僚正在提供的产量超出了中位选民(消费者)愿意消费的数量。因此，只要OP₂是长期帕累托效率价格，垄断者对这种物品的供给不足，而官僚在预算既定情况下对这种物品的供给过度。这两种情况都会造成福利损失。在垄断情况下，消费者的福利损失是CBF，在官僚情况下，消费者的福利损失是FAG。

应当指出的是，在上述分析中，我们一直假定垄断者和官僚都面临着相同的生产函数和相同的投入品价格。

官僚情况的这种结果在一定程度上取决于其预算规模。

倘若拨款单位拨给它的预算不是OP₂AQ₃而是OP₂FQ₂₂，那么，在其他条件不变的情况下，官僚的产量就会与非赢利企业的产量相同。另一方面，倘若官僚的预算拨款额小于OP₂FQ₂而大于OP₂BQ₁，那么，其产量水平将位于垄断者与非赢利企业的产量水平之间。在这后一种情况下，消费者(选民)就会给拨款单位施加压力，要求增加预算规模以满足其需求；而在预算等于OP₂AQ₃这种最初情况下，消费者(选民)可能希望削减预算规模。

在预算决定过程中，利益起关键作用。效用最大化的官僚按照他们的利益使其预算规模最大化，而对消费者(选民)负责任的拨款单位要全力保证预算大到足以满足选民的需求，但不能大得使选民感到不快的程度。

官僚机构与拨款单位之间的关系类似于双边垄断情况，最终结果取决于权力和影响在双方之间的分配。虽然从正常情况来看，拨款单位拥有立法权和权威，但在实践中他们主要依靠官僚取得有关服务提供的信息。正因为是官僚而不是负责某一部门的最高层领导对有关服务提供、投入价格以及服务需求趋势等等了如指掌，故拨款单位没有足够的信息对官僚的预算要求提出质疑。

3．尼斯克南模型

20世纪60年代末和70年代初，尼斯克南(Niskanen，1971，1974，p．293－305)最早全面系统地对官僚行为进行了经济分析，还有许多经济学家如唐斯(Downs，1967)、图洛克(Tullock，1965)、伯莱顿和温特罗彼(Breton and Wintrobe，1982，p．195－207)、杰克森(Jackson，1982)等在这方面做出重大贡献，丰富了尼斯克南模型。

尼斯克南的官僚理论经他在70年代初作了进一步修正之后(Niskanen，1973)，对供给经济学家和公共选择理论家的影响很大。其原因在于，比较简单的尼斯克南模型表明，公共部门官僚机构具有把公共部门产量扩大到两倍于“社会最适产量水平”的趋势。倘若公共产量与预算规模(公共支出)之间存在着一种简单关系，那么，可以认为，公共部门的规模就是其社会最适规模的两倍。

这种观点为削减公共部门规模的政策需要奠定了基础(Cullis and Jones，1988；Jackson，1985)。

根据尼斯克南的分析，选民选举政治家，他们代表了选民对共用品的偏好。立法机关决定共用品的不同产量水平，反映出中位选民的评价。

因此，立法机关拨给官僚机构的用以购买共用品的预算，将满足中位选民的偏好。

而官僚机构需要的预算不仅满足反映共用品供给的生产函数和成本函数，而且还要满足官僚机构自身的效用函数。

图2说明了尼斯克南模型的基本关系。

在图2a中，MV是中位选民的边际估价曲线，也是他的需求曲线D。如果共用品通过市场来提供，那么，这可能就是市场需求曲线。

在图2b中，TB是总收益曲线，即

TB=aQ－bQ² a＞0，b＞0

式中，Q代表官僚机构产出水平，a和b是常数。这个总收益函数界定了立法机构对官僚机构产出的总估价，即边际估价曲线之下到有关产量水平的面积。

因此，

MV=dTB／dQ=a－2bQ

总成本函数式是：

TC=cQ+dQ² c＞0，d＞0

边际成本函数式是：

MC=dTC／dQ=c+2dQ

假定官僚机构是垄断供给者，立法机构是垄断购买者。因此，这两大集团之间的关系是一种双边垄断关系。

官僚机构试图使其预算尽可能地大，而选民希望收益最大化。在总成本(预算)不能超过总收益的情况下，

cQ+dQ²=aQ－bQ²

在图2中，使TC与TB相等的数量是：

Q₂=(a－c)／(b+d)

对应于收益函数TB最大化的产量水平是：

Q₃=a／2b

在总收益曲线的斜率既定、总成本曲线的斜率既定的情况下，社会最适产量水平Q₁位于边际估价或边际收益等于边际成本之处。依据上述给定的关系，当MV=MC时，

a－2bQ=c+2dQ

2Q(b－d)=a－c

因此，

Q₁=(a－c)／2(b+d)

图2 尼斯克南模型

可见，Q₁是Q₂的一半。也就是说，社会最适预算规模(Q₁)是总收益等于总成本时的预算规模(Q₂)的一半。

为什么会出现这种结果?官僚机构作为共用品(公共服务)的专职供给者，他们对生产函数和成本函数的了解远比拨款单位多。鉴于这种信息不对称性，当讨论预算时，官僚机构能够索取消费者剩余(总收益曲线与总成本曲线之间的差额)，并把它们转化成更多的产量，从而扩大了预算。由于假定官僚效用是预算规模的增函数，故官僚机构的这种行为是有其动力的。

可见，公共部门垄断官僚机构产出大大超过社会最适产出水平，而私人部门垄断者的产出水平Q₄则大大低于社会最适产出水平。

从直观上看，上述分析简明易懂，但杰克森(Jackson，1982)认为，对官僚行为的这种描述事实上不尽合理。官僚的效用函数要比尼斯克南所说的复杂得多。在很多情况下，官僚的动机是服务于公共利益，或完成公共职责，而不是通过预算最大化使其自身效用最大。

尼斯克南模型把人们的注意力引向公共部门官僚行为的潜在配置无效率。

批评该模型的人指出，尼斯克南模型过于夸张了，那些有公共责任感的官僚无疑是一种抵消力量，但这并不否认存在其他配置无效率的因素。有些公共服务的消费者(选民)认为产量水平太低，而有些人认为产量水平太高，这一事实说明，在每个人都是共用品的数量接受者的中位选民决定共用品数量的情况下，不可能使所有人在任何时候都感到满意。

4．委托人－代理人问题

在经济学的委托人－代理人问题中，供给者引致需求会导致公共部门的配置无效率。

我们业已指出，公共服务的需求者与供给者之间信息不对称。

我们以医疗服务为例加以说明。病人(委托人)向医生(代理人)咨询他的健康状况和保健意见，医生出于病人的利益做出决策。

大量的社会经济关系都属于委托人－代理人类型。问题是代理人的行为总是最有利于委托人吗?委托人－代理人关系建立在信任基础上，而信任正是一种稀缺资源。

医生、律师、教师等都属于公共部门的专业职业，每一职业都有其自身的职业规范和标准，影响着服务的提供。

倘若医生把职业标准置于病人利益之上，那么，这将导致配置无效率。实际提供的服务水平和质量服务于代理人的利益而非委托人的利益。

这一问题利用医生－病人的例子来说明，但不以公共部门而以私人部门为例。

假定保健服务是由私人部门提供的。医生想帮助病人，但他们同时也是利润最大化者。

因此，医生为病人设计的治疗方案(如整容手术)是不必要的，且也不符合病人的利益，但是利润最大化的方案。这就是医生引致需求。在图3中，病人的实际需求曲线是D₁，生产者(或供给者)引致需求曲线是D₂，配置无效率就表现在产量是Q₂而不是Q₁。

图3 配置无效率与供给者引致需求

在公共部门就会出现类似于供给者引致需求情况。

公共服务的专业供给者可能不是为了从消费者(选民)那里赚取利润，而是追求其专业利益(比如在此职业中占据领导者地位)，因而他们提供的服务数量可能超出纳税人准备支付的数量。现实中确实有这类具体的例子，如部门办刊物并系统发行，或大搞统编教材。

选民与被选举政治家之间的关系也是一种委托人－代理人关系。如果政治家歪曲了委托人的偏好，就会出现配置无效率。

5．官僚与X无效率

上述讨论的是配置效率问题，但一般对官僚无效率的看法是浪费、人浮于事以及生产率低下。这些都是指X无效率或技术无效率(Leibenstein，1966；Rowley，1977)。

我们也可以用上述第二节的图1来说明X无效率：包含X无效率的成本函数LRAC₁位于LRAC之上，公共部门预算的一部分被人员过多和生产率低下所消耗而没有用于产品生产。X无效率的存在换一种方式说明了官僚并没有在其生产可能性边界上运行，而是在该边界内的某一点上运行。

鉴于合同的规定不完备，甚至即使合同的规定很明确，但由于在技术上很难保证合同条款全部实现，X无效率就会出现。因此，合同的管理与执行在技术上不可行，或者即使可行但成本高昂，其收益大大低于执行成本。X无效率的存在是高昂交易成本造成的一种市场失灵现象。在官僚情况下，X无效率之所以存在，是因为虽然在官僚机构与拨款单位之间有正式的契约安排，但执行和管理这种契约代价很大。倘若这种契约漏洞百出，就会给官僚留下更大余地使其预算规模最大化。

X无效率的程度取决于竞争环境的性质，也就是说，它取决于是否存在着消除浪费和无效率的动力。

竞争以及可能被接管是促使企业消除浪费的重要因素。

当这些竞争力量被削弱时，就像在不完全竞争和非市场官僚机构那样，消除无效率的压力就会被削弱，代理人就会调整他们的行为以使其自身效用最大化。

在垄断的情况下，X无效率通过提高价格和减少产量转嫁给消费者，通过减少股息转嫁给股东。就公共企业和公共部门官僚机构而言，X无效率通过提高税收和(或)降低公共服务数量转嫁给纳税人。

如上所述，配置无效率和X无效率的程度取决于消除浪费的各种刺激的具体性质。一种可能就是加大官僚机构间的竞争力度，降低官僚机构的成本。

倘若整个公共部门的预算是固定的，倘若官僚机构彼此间对预算份额展开竞争，那么，上述目标就有可能实现(McKean，1965)。

这种建议的问题是这种竞争机制不可能足以产生完全竞争解。此外，倘若官僚机构相互勾结的收益超过成本，他们就会勾结在一起取得共同利益。因此，竞争解只是局部的。即使竞争性官僚机构模拟这种完全竞争解，但这种解也不能保证福利最大化；也就是说，虽然从官僚机构是在其生产边界上运行，结果可能是配置效率，但官僚机构之间的资源再分配会提高福利。这类似于选择使福利最大化的特定帕累托效率配置问题。

官僚机构在预算约束和制度约束下追求的是自我利益，关心的是其自身效用函数这种假设，只是私人企业的特征在公共部门中的逻辑扩展(Williamson，1964)。

官僚机构是否有机会追求其自身利益，取决于他们面临的制度约束。然而，在缺乏来自市场的竞争力量的情况下，倘若X无效率和配置无效率要被消除或至少要有所削减，公共行政管理学显然要考虑怎样的组织结构才能促使减少浪费，控制官僚机构间的资源配置，起到监督作用，使得官僚机构与拨款单位之间的隐含合同明朗化。。

【参考文献】：

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