财政政策思想的发展

出处：按学科分类—经济 经济科学出版社《公共经济学大辞典》第1013页（7450字）

【内容介绍】：

从某种程度上说，20世纪30年代以前，各国政府几乎没有认识到政府收支决策会对宏观经济活动产生影响的能力，但这并不意味着经济理论从未触及到财政政策的某些现象。

在凯恩斯革命爆发前，无论是重农学派还是古典学派的经济理论，都对政府是否应当干预经济运行进行了讨论，提出各自的主张。然而，政府干预与在凯恩斯宏观经济学基础上发展起来的、真正的财政政策在含义上应该说有细微差别(郭庆旺、三好慎一郎、赵志耘，1993，第30页～第31页)。

第一，观念的转变。20世纪30年代以前，各国政府虽然偶尔也对某些经济活动加以干预，但由于传统的经济理论已根深蒂固，没有意识到或本来就不主张政府应当参与经济活动。后来，随着现代经济学的发展，人们才承认政府具有经济职能，它应采取积极的政策措施对国民经济施加影响。第二，目标的转变。目标的单一性是过去政府干预的特点。如今，财政政策要根据促进经济发展和提高社会福利的要求，司时实现多重目标。

第三，手段的转变。在不发达的商品经济时代，政府干预的主要手段是税收，而且这一手段也主要是为了筹集必要的财政收入。财政政策的手段不仅包括税收，还有预算、支出、公债、补贴等。由此可见，从政府干预到财政政策是政府管理经济的观念转变，是现代商品经济发展的必然要求。

1．古典学派的财政政策思想

亚当·斯密(A．Smith)、大卫·李嘉图(D．Ricardo)、萨伊(J．B．Say)等古典经济学家创立的“自由放任”学说是古典财政政策的理论基础。处于资本主义自由竞争时代的古典学派认为，实际工资率与就业都由劳动的供给与需求来决定，劳动的需求量由劳动的边际生产力来决定，其供给量则由实际工资决定。在实际工资价格实现均衡时，劳动市场实现充分就业。这时，劳动量的供给与需求相等。

通过固定资本的存量，会导致一定水平的实际产量，这些实际产量按利率在储蓄与消费之间分配。换言之，在劳动市场，实际工资率的变动直到劳动供求相等时才稳定；而在资本市场，利率的变动直至投资和储蓄相等时才稳定。所以，按照古典学派的观点，充分就业可以通过工资、价格和利率的变动而自动实现。

不仅如此，古典学派还认为：(1)资本主义自由竞争是经济发展的动力；(2)市场这只“看不见的手”可以完全调节经济生活，供给自己就可以创造需求；(3)资源的最适配置和收入的合理分配也可以自动地通过自由市场机制来实现；(4)国家经费几乎全部是非生产性消费；(5)税收在一定程度上侵害了私人的财产；(6)公债取走了一部分现实资本。

所以，在古典模式中，由于经济社会没有非自愿性失业存在，故政府的财政政策不扮演任何角色。

在这种经济社会下，国家对社会资源的需求应该仅限于其保护人民生命财产的基本职能的需要，以及那些不能由私人部门所提供的服务的供给。“廉价政府”和“健全财政”是古典学派财政政策的核心。所以，古典学派的政策处方是预算应该每年平衡。

最小的预算也是最好的预算，即年度平衡的预算。

2．新古典学派的财政政策思想

新古典学派的经济学家，特别是马歇尔(A．Marshall)和皮古(A．C．Pigou)重新阐述了国家在经济领域里的作用。马歇尔说明了生产性资源通过替代过程按照相对价格进行调整的方式，但指出这种调整并不能自动地带来社会最大化利益的条件。

他阐述了自由放任理论对实现最大化满足的某些影响，但他并没有发展这一原理。

还是皮古教授在他的《财政学研究》一书中对此进行了探讨，他开创了等边际资源配置理论，并阐明了：第一，妨碍国民总所得最大化的障碍；第二，在私人企业制度下，资源的私人边际净产量与社会边际净产量之间的各种差异。这意味着，要获得最大化的社会福利，国家必须校正这些差异。

为此，他开列的处方是：(1)限制私人部门在特定方向上的投资(即产生外部不经济的领域)；(2)鼓励私人部门和公共部门在其他方向上的投资(产生外部经济的领域)。这一理论实际上已经暗示出国家应该承担起校正在私人利润刺激下发生的资源错配的责任。在收入和财富的分配领域里，新古典学派也认识到，由于不平等的劳动力和资本的交换条件而可能产生不公平的要素报酬。为了增加社会福利，在自由经济体制下所产生的收入和财富的不平等必须予以纠正。

这种国家作用的理论对财政政策有深远的影响。新古典学派认为，财政是国家手中掌握的经济工具，政府可以运用财政来干预经济，以克服资本主义经济在资源配置上的弊端，缓和贫富两极分化的矛盾，增大社会福利。

实现这些目标的途径有：(1)运用财政直接投资或财政补贴的方式，或运用税收优惠措施，发展边际社会净产值大于边际私人净产值的产业，使社会生产资源的配置达到最优状态，实现国民收入最大化；(2)在实行高额累进税制的基础上，增加财政的社会福利支出，使低收入者的货币收入增加，实现资本主义社会的国民收入最大限度的均等化；(3)采用相机变化的财政支出方法，解决就业问题，即要摒弃“财政支出数量变化经常和该国经济的周期波动一致”的自然主义财政政策，采取有利于经济稳定的政策：在经济萧条期间，扩大政府的公共工程支出，形成政府对劳动力需求的高潮，以弥补劳动市场上私人对劳动需求的低潮。

可以看出，新古典学派以福利经济学为理论基础，主张政府干预经济活动，特别重视财政对资源配置和收入分配的调节作用。

实质上，这为控制性的财政政策奠定了基础。

3．凯恩斯学派的财政政策思想

1929年～1933年，资本主义国家爆发了最广泛、最严重的经济大萧条，失业问题极为严重。

面对这种新的经济现象，古典宏观经济理论束手无策。直至1936年凯恩斯(J．M．Keynes)出版了《就业、利息和货币通论》一书，在经济理论中爆发“凯恩斯革命”，一整套反萧条、解决失业问题的理论和政策才诞生。

凯恩斯理论的基本点是：(1)就业量是总有效需求的函数，取决于一国的总支出(C+I+X－M)。(2)竞争过程不能自动地产生吸收所有生产性资源的总需求，总需求不足会在消费不足或储蓄过度下出现。

(3)放弃消费并不一定会导致资本积累，相反，储蓄的作用可能导致失业、国民收入下降、能力闲置，从而减少资本形成。(4)当需求增加时，私人投资上升，而需求的增加也同时意味着消费增加；消费和投资的增加不是以牺牲另一方为代价的，它们一同增减。(5)利息率不能使储蓄和投资产生均衡，投资不足经常存在。(6)国民经济均衡优于财政平衡，政府的投资活动可以置利率和资本的边际收益于不顾，只把扩大社会的投资看作是提高总需求的手段。

这些革命性思想使得财政政策在实现经济中的充分就业起了重要作用。既然有效需求不足是造成失业和经济危机的根源，那么，当私人支出不能满足吸收全部生产性资源的需要时，政府就要对经济加以干预，增加支出，举办公共工程，大幅度减税等，刺激投资和消费需求的回升，实现充分就业。因此，只要古典学派关于充分就业自动实现的假设不成立，在任何情况下都值得推崇的平衡预算观念就成了泡影。

在凯恩斯的理论模式中，政府应该通过财政措施控制引导各种经济力量，而不能把它们推给“看不见的手”去管。

凯恩斯学派关于实现充分就业的财政政策，主要是通过政府对总支出的调整完成的。这一目标的实现主要需用两类措施：第一，当私人支出不足以产生充分就业时，政府增加公共支出；第二，在实现充分就业后，政府要与通货膨胀压力作斗争。

总而言之，凯恩斯主张的财政政策是一种膨胀性财政政策。

第二次世界大战后，凯恩斯学派的宏观经济理论不断完善，他们的财政政策思想也由凯恩斯的追随者进一步发展。

20世纪40年代初，A．H．汉森(A．H．Hansen)提出着名的“长期停滞”理论。他认为，经济周期发生的原因主要是存货的增加，固定资本投资的减少以及政府支出的紧缩。他主张，政府要利用赤字财政政策干预经济，避免“停滞”。在他看来，财政政策就是通过政府的课税及支出行为，以影响社会的有效需求，促进就业水平的提高，并避免通货膨胀或通货紧缩的发生，从而达成经济稳定目的的政策。

财政政策若侧重于借财政以调整社会有效需求，称为补偿性财政政策；若着眼于财政收支对经济的总支出所产生的效果，称为功能财政政策。促进经济稳定的财政政策的本质，在于调节政府的收支水平，以稳定所得和就业水平。故在通货紧缩期间，政府必须实施膨胀性的财政政策，增加政府支出，减少税收收入，造成预算赤字。

以弥补紧缩缺口；在通货膨胀期间，则实施紧缩性的财政政策，即减少政府支出，增加税收收入，形成预算盈余以弥补膨胀缺口。

20世纪60年代初，美国经济学家J．托宾(J．Tobin)等倡导“充分就业预算”的财政政策，把充分就业和经济增长作为财政政策的主要目标。他们认为，财政不必在每年甚至在每个经济周期保持平衡，为促进经济长期持续增长，即使在充分就业条件下，也可实行扩张性财政政策，刺激需求，以充分发挥生产能力。

4．货币学派的财政政策思想

货币学派是在本世纪五六十年代，西方各国奉行凯恩斯主义后，通货膨胀不断加剧的历史背景下产生的。其代表人物在芝加哥大学任教，因此也称“芝加哥学派”，其中最主要的学者是M．费里德曼(M．Friedman)。

货币学派十分重视货币在理解宏观经济变动中的中心地位。

他们认为，货币供给量在短期决定名义国民产出的变动，而在长期，货币则是决定价格水平的主要因素。所以，在政策主张上，他们强调：(1)市场应从政府干预中解脱出来，应最大限度地依赖市场的力量，政府只应通过简单的固定规则对经济进行调节。只有摆脱政府无效率的“看得见的手”，市场才会更有效率的发挥作用。

(2)控制通货膨胀比减少失业更具有意义，因为适当的失业是市场经济的正常现象，而通货膨胀会破坏自由经济的正常发展，导致市场功能的丧失，从而政府应集中精力医治通货膨胀。(3)应实行“单一规则”的货币政策，即确定一个固定的货币供应量增长率(年增长3%或4%)，一般情况下不轻易变动；这个增长率应在价格水平稳定条件下，与预期实际国民收入长期的平均增长率一致。

可以看出，货币学派鼓吹恢复“自由放任”和自由竞争的市场经济，反对国家干预和调节经济。他们极力反对凯恩斯学派的赤字财政政策。

认为政府增加财政支出，如果没有相应地扩大货币供给量，它对经济的刺激作用只能是暂时的或微小的；如果财政政策要持续地发挥作用，那财政支出必须是通过创造货币来融资的。显然，这样进行的开支必然是膨胀性的。所以，凯恩斯学派的财政政策不是减少了经济的不稳定性，而是增加了经济的不稳定性。在他们看来，要使经济稳定增长，又没有通货膨胀，政府必须减少对经济的干预，压缩财政支出，实施预算平衡的财政政策。

5．合理预期学派的财政政策思想

进入20世纪70年代以后，西方国家陷入了严重的通货膨胀与经济停滞和大量失业同时并存的“滞胀”困境，后凯恩斯主义主流经济学所倡导的由国家运用财政政策进行“需求管理”的一套政策措施出现了危机。这时，以芝加哥大学的R．E．卢卡斯(R．E．Lucas)、明尼苏达大学的T．萨金特(T．Sargent)和N．华莱士(N．Wallace)为主要代表人物的合理预期学派以对新古典综合派的理论和政策提出挑战而兴起。

合理预期学派的理论体系是建立在传统经济学一般均衡模型的两个假定前提之上的。第一个基本理论前提是“理性预期假说”，即假定每个经济行为主体对未来事件的预期是合乎理性的，因此，除非发生非正常的扰乱，经济行为主体可以对未来将要发生的事情做出正确的预测。

第二个基本理论前提是“持续的市场出清”，即假定只要让市场机制充分发挥作用——各种产品和生产要素的价格随供求状况而相应变化，那么，在每一种产品和每一种生产要素的市场上总会有一个价格使它们各自的供求处于平衡状态，而实际上还存在的失业，也只是摩擦性失业后结构性失业以及所谓的自愿性失业。

基于上述理论，合理预期学派的政策主张包括两个方面。首先，政府应该放弃相机抉择的财政政策，并设法消除财政支出等这类它所控制的变量的不规则变动。因为合乎理性的经济行为主体能够预测一些有规律的政策及其影响，并同时做出相应的反应以抵消政策的实际效果。

即使那些非规则的政策措施会通过使经济行为主体的预期失误而暂时地对经济的实际变量产生一定的效果，但是，由于预期失误会导致产量和就业的波动，最终反而会加剧经济的不稳定性。

其次，财政政策的目标应该放在防止或减少通货膨胀上而不是失业上。

合理预期学派虽然认为财政政策不能对一个经济的产量、就业和其他“实际”变量产生影响，但却承认这些政策对一般价格水平等“名义”变量具有规律性的效果。在他们看来，政府为了制止通货膨胀，就应该制定并公布一些永久不变的规则，如制定一个平均起来能使预算平衡的税率等，使经济行为主体不因财政政策的频繁干预而产生持续的膨胀性预期，实现稳定价格水平的目的。

因此，合理预期学派积极主张政府应把最理想的一般价格水平作为其惟一的政策目标。

6．供给学派的财政政策思想

供给学派是20世纪70年代中期在美国兴起的一个资产阶级经济学流派，其代表人物是A．B．拉弗(A．B．Laffer)、M．费尔德斯坦(M．Feldstein)、J．万尼斯基(J．Wannisky)、P．C．罗伯茨(P．C．Roberts)等人。

这个学派虽然兴起的时间不长，尚未形成其理论和政策体系，但是，由于他们对当时西方资本主义经济机制有独特的分析，提出了治理“滞胀”经济痼疾的“新方案”，因此，他们的基本观点和政策主张直接影响了美国的财政政策的制定。

供给学派的基本理论主张就是恢复“萨伊定律”，而完全竞争的市场经济是萨伊定律的前提条件。

因此，供给学派反对政府过多的干预，主张放宽或取消各种限制条件和规章制度，恢复企业自由经营，让市场自行调节经济活动，以激发生产经营的积极性。当然，在国家成为垄断资本工具的现代条件下，供给学派自然不会无条件地反对政府调节，如他们主张的减税、加速折旧、增加军事订货等本身就是一种国家干预，他们只是反对政府不利于刺激供给的调节。

所以，在政策主张上，供给学派和凯恩斯学派针锋相对，否定凯恩斯的“需求管理”政策，主张实施“供给管理”政策。他们认为，20世纪70年代中期出现的经济“滞胀”，完全是凯恩斯的需求管理政策所造成的后果。

因为，片面刺激需求，会使储蓄下降，利率上升，从而投资下降，导致经济增长缓慢。在他们看来，供给是需求的惟一可靠的源泉，所以，政府应主要刺激供给而不是需求。

增加实际工资会刺激劳动力的供给；刺激储蓄，储蓄可以转化为投资，投资增加就能提高劳动生产率和增加生产量，从而促进经济增长。

他们认为，财政政策的最有力的工具是减税。

由于税率对经济活动的刺激最为有效，所以，减税是指降低边际税率。

在累进税率制度下，边际税率是对超过一定纳税等级的那部分收入规定的税率；它直接关系到人们的税后净报酬的多少。经济主体是否扩大经济活动，或增加储蓄和投资，要看边际税率的高低，即看增加活动所增加的净收入是否合算来决定。如果边际税率过高：(1)人们就会以闲暇代替工作，从而劳动力供给减少；(2)人们将收入更多地用于消费而不用于储蓄和投资，从而资本供给减少；(3)经济活动将更多地由市场转入地下，从而损害经济效率。

由此可见，减税可以增加供给，提高经济效率。

供给学派除了反对政府以高税率征税外，还反对政府扩大财政支出，力争平衡预算。

他们承认，减税政策的效果存在着时滞，在这种情况下，政府如果不大幅度削减支出，就会扩大财政赤字。

在军费开支有增无减的情况下，占财政支出40%的社会福利支出就成了主要削减的对象。供给学派认为，社会福利制度会削弱个人储蓄；社会福利会抑制人们工作积极性，滋长穷人的依赖心理。所以，在一切政府支出都具有排挤私人生产性支出的性质的情况下，减少政府开支，既能减轻财政赤字的压力，又能增加供给(生产)。

。【参考文献】：

财政政策(Fiscal Policy)

财政政策准则(Norms of Fiscal Policy)

郭庆旺、三好慎一郎、赵志耘，1993，《现代西方财政政策概论》，中国财政经济出版社。

刘永桢主编，1990，《西方财政学说概论》，中国财政经济出版社。

刘涤源、谭崇台主编，1983，《当代西方经济学说》，武汉大学出版社。