预算政策

出处：按学科分类—经济 经济科学出版社《公共经济学大辞典》第1028页（10081字）

【内容介绍】：

预算是国家财政收入与财政支出的年度预定计划。

预算包括中央预算和地方预算，作为国家财政政策工具的预算，一般是中央预算或联邦预算。预算政策作为一种财政政策工具，主要通过年度预算的预先制定和在执行过程中的收支追加追减变动，来实现其调节功能。

预算的调节功能主要体现在财政收支规模和收支差额上。预算通过对国民收入的集中性分配与再分配，可以决定民间部门的可支配收入规模，可以决定政府的生产性投资规模和消费总额，可以影响经济中的货币流通量，从而对整个社会的总需求以及总需求和总供给的关系，产生重大影响。

从凯恩斯的《通论》的出版到20世纪70年代这一时期，预算政策所涉及的问题主要是政府支出和税收对总需求的影响；20世纪70年代末以来，开始注意到预算政策对总供给的影响。无论如何，这两种影响强调的都是“总”字，亦即预算政策的宏观经济效应。其实，政府的收支结构也具有微观经济效应，如对单个企业、家庭和市场等行为的影响，但一般不属于预算政策理论的研究范围(佩斯顿，1992，第310页)。

预算政策可以采用三种形态来实现调节作用，即赤字预算、盈余预算和平衡预算。

赤字预算体现的是一种扩张性财政政策，盈余预算体现的是一种紧缩性财政政策，平衡预算体现的是一种中性财政政策。盈余预算在总需求膨胀时，可以对总需求膨胀起到有效的抑制作用；赤字预算在有效需求不足时，可以对总需求的增长起到刺激作用；平衡预算在总需求和总供给相适应时，可以维持总需求的稳定增长。当然，按照供给学派的观点，在平衡预算中，通过“松”(减税)、“紧”(减支)结合的财政政策，也可以增加“有效供给”。

1．预算政策形态与景气调整效应

预算平衡与否，成因很多。

从政府有意识地利用预算调节有效需求、调整景气循环来说，预算的不平衡无非是由于政府根据经济形势采取了税收与支出增减变动措施所致。

一般来说，平衡预算的方法有：(1)增税，同时增加支出；(2)减税，同时削减支出。赤字预算的方法有：(1)税收不变，同时增加支出；(2)支出不变，同时减税。盈余预算的方法有：(1)税收不变，同时削减支出；(2)支出不变，同时增税。

凯恩斯学派经济学家认为，就对经济的刺激效果来说，不管用哪种方法所形成的赤字预算，一般来说都是扩张性的，即对景气有刺激作用；相反，不管用哪种方法所形成的盈余预算，一般来说都是紧缩性的，即对景气有抑制作用；而平衡预算的形成方法不同对经济的影响也不同：扩大预算规模的第一种方法，对景气有刺激作用；压缩预算规模的第二种方法，对景气有抑制作用。

凯恩斯学派经济学家主张，在经济不景气时，存在通货紧缩缺口的情况下，政府应该采取赤字预算政策，以增加社会的总有效需求，提高国民收入水平。相反，在经济景气时，存在通货膨胀缺口的情况下，政府应该采取盈余预算政策，以削减有效需求，抑制景气。

由于平衡预算既有刺激景气的效应，又有抑制景气的效应，因此，在一定的经济形势下，政府在选择平衡预算政策时，需要注意两个方面：(1)根据景气循环状况，选择不同的平衡预算方法。

在通货紧缩情况下，应采用扩大预算规模的方法，即增加税收和增加支出同时并举。在通货膨胀情况下，应采用缩小预算规模的方法，即降低税收和减少支出同时并举。(2)在严重的经济萧条或繁荣时期，平衡预算政策调整效果不如赤字预算政策或盈余预算政策。这是因为，一方面，政府要想利用平衡预算把经济从衰退中拯救出来，就需要大大扩大预算规模。

如果税收增加过大，就会阻碍私人投资；如果支出过大，且与企业活动竞争时，将可能仍然阻碍私人投资。这样，平衡预算的所得效果，不会太有实效(井手文雄，1990，第104页)。

另一方面，政府要想利用平衡预算来制止通货膨胀上涨趋势，就需要大幅度减税和削减支出，减税的社会阻力不会大，而削减支出是否能变为现实尚难确定。如果在政府支出中，国防支出占很大比重，要想压缩支出更加困难。

2．融资方式及其影响

当支出超过税收和其他收入时，中央政府可以利用各种手段来弥补赤字预算。同样，当税收和其他收入超过支出时，也有许多途径来处置盈余。而且，总体经济活动可能要受其巨大的派生效应的影响，这取决于所选择的特定的赤字融资和盈余处理技术。这些派生影响或增强或中性化来自赤字或盈余的初始乘数扩张或紧缩程度。

如前所述，产生于低税率或(和)高政府支出的赤字预算，将趋于扩张性的；而源于高税率或(和)低政府支出的盈余预算将是紧缩性的。

当政府通过赤字预算使得私人部门购买力发生净增加，或者通过盈余预算而使私人部门的购买力发生净减少时，财政政策效应在规模上可能发生的变化以及是直接变化还是间接变化，将取决于可耗性支出乘数，或转移支付乘数，或税收乘数的作用。所导致的扩张效应和紧缩效应将取决于公共部门对私人部门产生的乘数效应。一旦这些乘数效应发挥了作用，弥补赤字或处置盈余的特定技术可能是非常重要的，因为，它们能对总体经济活动产生派生的经济影响。

预算赤字的弥补 凯恩斯学派经济学家认为，财政赤字的弥补不能靠增税或减少财政支出，因为那样是达不到克服经济萧条的目的的。财政赤字的弥补主要靠发行公债。但是，只凭发行公债有时还不能完全解决赤字融资问题，因此，实际上，赤字融资的途径主要有两种：一是大多数西方国家的做法，即把赤字看作是政府支出超过经常性收入的缺口，弥补赤字的资金来源是举借公债；另一种是把赤字看作是政府的支出超过当期全部收入的缺口，把公债收入作为正常收入的一部分，于是，弥补赤字的资金来源有动用财政结余、向商业银行借款、向中央银行借款、发行新货币等。

财政结余意味着对一部分货币购买力的限制，在一定程度上相当于削减了社会总需求。

如果动用财政结余来弥补当年的财政赤字，就等于对这种货币购买力的释放，具有扩张性效应。但在现实经济生活中，财政结余一般很少存在。

在没有财政结余的情况下，西方经济学家认为，中央政府财政赤字的弥补方法一般有五种(Herber，1975，p．605)：

(1)财政部向私人部门(不包括银行系统)出售有价证券；

(2)财政部向商业银行出售有价证券，这时财政部在银行里没有多余的可借款准备金；

(3)财政部向商业银行出售有价证券，这时财政部在银行里有巨额多余的准备金；

(4)财政部向国家中央银行出售有价证券；

(5)中央政府印刷钞票或发行不兑现纸币。

在上述所列的各种弥补财政赤字的扩张性措施中，第一个措施的扩张性最小，而最后一个措施的扩张性最大。

政府向非银行公众——个人和企业出售其数额等于赤字的有价证券。这种融资措施与征税一样，不同的是人们用货币换取一张政府债券，而不是一张已表明他们已缴纳税款的收据。政府向非银行公众借款，只是把货币从公众口袋里转移到财政部的账户上，货币供应量减少了，可能会减少民间经济部门的购买力。但政府会很快支出这笔资金，这时，货币供应量又增加了，从而增加民间经济部门的购买力。

政府通过向非银行公众借款以弥补财政赤字的净结果是：尽管公众确实持有了比以前更多的政府债券，但最后货币供给量和银行准备金都没有变化。因此，这种弥补方法的派生效应将使其乘数所产生的初始效应中性化或有所降低。

当政府向商业银行出售证券时，如果这些银行一开始就已贷尽，或者说没有超额准备金，那么，除非它们先卖掉其他的资产或收回贷款，否则，不能购买政府债券。如果商业银行必须购买公债，它们就必须向公众出售与公债等量的其他资产或收回贷款。

这样，商业银行卖掉其他一部分债券，以购买政府债券，减少了公众在商业银行的存款，也同时减少了货币供应和私人部门的购买力。当财政部把资金转移到它在联邦准备银行的账户上，然后将其支出时，公众的货币持有量和购买力恢复到以前的水平，因而最后的货币供应量和银行准备金都没有变化。

同样，这种弥补方法的派生效应将使其乘数所产生的初始效应中性化。

但是，如果商业银行开始时就拥有足够的超额准备金，那么，这些银行将不必卖掉其他资产或收回贷款，可以借助于这些超额准备金来购买政府债券。在这种情况下，政府通过向银行借款弥补赤字，虽然没有改变银行准备金总额，但将增加同赤字等量的货币供给量。

需要注意的是，由于银行一开始就有超额准备金，即使没有财政部的任何融资活动，货币供给量也能增加。在这种情况下，赤字所起的惟一作用就是诱使银行贷尽所有的超额准备金(里特尔和西尔伯，1990，第231页)。由于这种融资方法，有使政府债务发生货币化的趋势，故可能使初始乘数的扩张效应更甚。

弥补赤字预算的一个更加扩张的方法是政府把有价证券出售给中央银行机构。这种方法使得全部债务货币化，它是所有货币创造的源泉。在这种情况下，财政部把债券出售给联邦储备银行，并得到一个支票存账户；当政府支出这些资金时，公众得到更多的活期存款，银行得到更多的准备金。这种融资方法使货币供给量和银行准备金都增加了，也就大大地增强了初始乘数的扩张效应。

政府的最后一项措施选择是，中央(联邦)政府只要印刷数额等于赤字的钞票(不兑现纸币)而无须用借债方式就可弥补赤字。在一种完全可以控制的货币经济中，这种弥补赤字的方法可能扩张性最大，而又不产生过度通货膨胀的恶劣影响。但是，从历史上看，政府的这种毫无约束的货币创造引起人们对政府浪费和恶性通货膨胀的极大恐慌。这种弥补赤字的方法不会使乘数的初始扩张性效应中性化，而是趋于产生最大的扩张性。

上述这些措施的扩张性从第一到第五个措施逐渐增大。

这些措施中，哪个措施更合适，要视其对经济体系的影响。

预算盈余的处理 假如中央政府的收入超过了支出，便会产生预算盈余。对这些盈余的利用或处理有许多方法。

中央(联邦)政府的收入增加，或中央(联邦)政府支出的减少，都会导致盈余预算。与赤字预算的扩张性效应相反，盈余预算对经济体系的影响是紧缩性的。一个负的乘数将会发生作用。采用不同的盈余处理方法要视想要得到的紧缩效应的程度(通过加强或中性负乘数的作用)而定。

一般来说，主要有三种方法处理预算盈余：

(1)让盈余资金闲置，不准它们再进入私人部门；

(2)偿还以前的政府债务；

(3)把这些盈余资金分配给社会有关部门。

第一种方法一般在需要最紧缩效应之时被采纳。

按照凯恩斯学派经济学家的观点，预算盈余一般产生于通货膨胀时期。因为，此时，政府的税收收入增加，支出减少。

在存在通货膨胀缺口的情况下，政府既不能花掉这些盈余，也不能用来偿还政府债务。如果这样做，不是使政府支出增加，就是使公众手中的货币增加，而两者都会使总需求增大，加重通货膨胀。因此，凯恩斯学派经济学家认为，比较可行的办法是，在通货膨胀时期，政府应把预算盈余作为财政部的闲置资金冻结起来。

如果政府已经举借了债务，而且并不需要百分之百的紧缩效应，那么，政府债务可以有选择的进行偿还。

要是政府已知道债权人的经济和财政状况，那么，不管这些债权人是属于社会的富裕阶层、中等收入阶层还是贫民阶层，也不管他们得到还债收入后用于做什么，都能够取得预期的紧缩效应。如果政府的债权人是贫民，他们可能马上利用这笔资金，从而使盈余预算的紧缩效应中性化。如果他们是富裕阶层，也有可能会立即利用这笔资金；但他们不大可能把这笔资金用于消费，却有可能用于投资，这要视市场条件如何。贫民很可能把这笔资金用于消费，中等收入阶层既可能把这笔资金用于消费，也可能用于投资，这取决于环境条件如何。

贫民得到债务偿还资金比富裕阶层得到债务偿还资金对紧缩效应的中性化可能更大些。

如果政府在清偿过去的债务和把盈余资金分配给社会不同部门之间作选择的话，可能要选择前者，以期消除政府的财政负担。倘若如此，“不同程度的部分中性化将视谁持有即将偿还的债务。”(Herber，1975，p．607)在这种选择中，如果要实现一定程度的中性化，预算盈余可以在那些立即将其大部分花掉的部门中间分配。

这会对盈余的紧缩效应产生巨大的抵消作用。

预算盈余的处理除了对其所产生的乘数效应的程度有影响外，它还对经济产生巨大的配置和分配影响。这种影响的程度和类型取决于所选择的处理盈余的方法。配置效应包括在公共部门和私人部门以及在每一部门内部不同资源的利用方式。

分配效应将取决于盈余的处理方法，特别是取决于哪个特定的社会部门、哪个阶层(是富者还是贫者)收到了这笔资金。表1以美国为例概括了不同的预算盈余处理技术对某些方面的配置和分配的影响结果。

表1 不同的预算盈余处理技术的配置和分配影响(以美国为例)

综上所述，可以看到，不平衡的预算不仅通过税率和支出变化的乘数初始效应，更重要的是通过弥补赤字或处理盈余的特殊方法，对经济运行产生联锁效应，而所选择的特定方法必须要取决于政策目标和整个经济状况(Herber，1975，p．608)。例如，在第二次世界大战期间，美国联邦政府出现了巨额财政赤字，这是不可避免的。

在这种情况下的适当财政政策——盈余预算不可能被采用，尽管这时的情况是通货膨胀缺口占了上风。从派生影响来说，次优的方法是尽可能以最大限制性方法来弥补赤字。因而，在努力向私人部门和银行系统销售战争公债的同时，货币政策应努力限制私人信贷。可见，为了更好地实现经济目标，财政和货币政策需要协调，彼此之间不能掣肘。

可以证明，通过准备银行和商业银行系统发挥作用的货币政策的制度安排与通过税收和支出变化发挥作用的财政政策的制度安排具有很大不同，两者在时效等方面有些差异。

预算平衡的一种理论 如上所述，政府利用增加税收同时增加支出的办法实现的预算平衡，对经济有刺激效应。也就是说，这种扩大预算规模的平衡预算会增加国民收入。这就是在五、六十年代，在西方宏观经济学中出现的一种平衡预算理论。

这种理论认为，政府购买产品和劳务的一定数量的支出变化加上等量的税收收入变化，将导致其数额等于政府支出的净支出(国民生产净值)的变化(Rolph and Break，1961，p．471)。

这一理论可以通过图1予以解释。在图1中，收入用X轴表示，支出用Y轴表示。通过原点所画的45°线描绘出C+I+G=Y的图形位置。其中，Y是收入，C是消费。图中的C曲线表明的是消费支出和收入之间的函数关系，即消费函数。I是净投资，G是政府购买商品和劳务的支出。OT曲线画在45°线的左侧，因而该曲线与45°线之间的垂直距离是净税收收入。

如果税率是国民收入的一定比例，则税收收入OT是直线；如果它是累进的，OT则是一条背离45°线而向上弯曲的曲线；如果它是累退的，OT是一条向45°线弯曲的曲线。在全部税收收入数额固定(如人头税)的特殊情况下，OT线将与45°线平行。

在图1中，C+I+G和T曲线是既定的，它们相交于A点，AB(或LM)是净税收收入。IL是消费，HI是净投资，AH是政府支出。

由于OF=OM，则在45°线上，C+I+G=Y。如果政府有赤字，则AH＞AB；如果政府有盈余，则AH＜AB；如果政府预算是平衡的，则AH=AB。

为了证明平衡预算理论，令政府支出增加AC，因而总支出从OF提高到OG，提高了FG。

通过作图可知，FG=AC=BD，这是政府支出的增加。

税收收入的增加是DE，它从AB增至CE，税收增长是DE=DB，等于政府支出的增加。因此，政府支出的变化加上税收收入的等量变化DE，导致国民生产净值或国民收入的变化MN，它也等于政府支出的变化DB，因而证明了平衡预算理论：政府支出的变化加上等量的税收收入变化等于国民收入的变化。

图1 平衡预算理论

支持这一理论的西方经济学家认为，平衡预算变动的这种结果显然有其经济原因。如果在其他条件不变的情况下，政府支出增加会等量地增加私人收入，亦同时伴随着等量的税收收入增加。

所以，私人的税后收入保持不变，从而消费也保持不变，I也假定不变。政府支出增加改变的仅仅是总支出，或国民生产净值或国民收入。

反对这种预算平衡理论的西方经济学家认为，收入的分配可能会改变，那些收入增加的人所增加的消费，可能等于也可能不等于那些其税后收入下降的人所减少的消费。如果收入分配发生了变化，将导致消费也发生变化，则平衡预算变动的刺激效应是不确定的。

3．预算政策的扩张性

在第一节已经说明预算赤字有扩张的效果，而盈余预算政策具有紧缩的作用，那么，是否可以说赤字预算期间就是财政扩张期间呢?或者说盈余预算期间就是财政紧缩期间呢?不尽然。

第一，这个问题的解答取决于财政收支的变动是起因于自动的力量还是主动的(相机抉择的)力量。预算盈余或赤字可归因于两种不同的来源：(1)由于私人部门支出特别是投资支出的增加或减少，引起有效需求的提高或降低，增加或减少了国民收入，在不改变支出与税率的情况下，税收收入增加了或减少了。

(2)由于政府部门收支的事先变动，如支出的增加或减少，税率的降低或提高，引起国民收入的提高或降低，从而促使税收收入的增加或减少。

这两种现象的来源虽然有所不同，一是来源于私人部门，另一是来源于政府部门，但二者都有可能造成盈余或赤字现象。

图2和图3用来分别说明这两种现象。

在这两个图中，横坐标代表国民收入(Y)，纵坐标代表政府支出(G)和政府税收(T)。

在图2中，OT表示税收收入，它随着收入的增加而提高；FG表示政府的支出，假定它是自发性支出，故成一条平行于横坐标的直线。当收入为OY′时，财政盈余为AF；当收入为OY″时，财政赤字为FB。在图中可以看出，G、T两条线一直没有改变，Y′和Y″的变化纯粹是由于私人支出的变化所造成。如果原始出发点是Y′，当经济紧缩出现后，财政赤字可能产生，如在图2中，YY″的距离就是指赤字。同样地，如果原始出发点是Y″，在膨胀期间，财政平衡或盈余可能出现，如Y″Y的距离。

私人部门支出的增减变动引起经济膨胀或紧缩，即使政府的收支不发生任何主动的改变，也有可能使财政出现赤字或盈余现象。

图2 私人部门支出的增减变动引起的财政赤字或盈余

再看另一种情况。图3用来说明政府部门的主动的或相机抉择的财政政策所引起的赤字或盈余。

在图3中，OT和OG分别代表政府的税收和支出。由于税率的降低，使得税收减少了，税收收入线OT′下降为OT″。国民收入随之也会发生变动：如果原先的收入水平是Y′，税率改变后的国民收入水平为Y″。

在新的国民收入水平下，财政仍然有盈余，即FB。这种主动的、扩张的财政政策固然使国民收入发生了变化，但并不表示扩张政策会伴随赤字的财政。

图3很形象地表示出，虽然税收收入由OT′下降到OT″，但依然有FB的财政盈余。

图3 政府部门的主动政策措施所形成的财政赤字或盈余

第二，这个问题的解答还取决于平衡预算乘数与平衡预算水平的相互作用。古尔利(Gurley，1954，p．12－25)早在20世纪50年代分析平衡预算乘数概念对充分就业财政政策的重要性时就曾指出，依据较高水平的平衡是“扩张性的”、较低水平的平衡预算是“紧缩性的”这一前提来推断，政府利用随后是税收与耗竭性支出等量减少的赤字来刺激经济，其最终结果可能是“紧缩性的”。也就是说，尽管依然是赤字，但耗竭性支出水平的降低与税收水平降低相配合，可能使国民收入水平低于初始赤字发生时的原始水平。

如表2所示。

表2 平衡预算乘数的影响与“紧缩性”赤字预算

可见，政府的赤字预算最终是扩张性、紧缩性还是中性，取决于这种预算所处的水平。也可以反过来说，盈余预算也可能是紧缩性、扩张性或中性，取决于它的水平。

总之，经济学家告诫人们，不能单纯地认为预算赤字的存在，就是表示政府在推行扩张性财政政策；反之，也不要以为预算盈余就表示政府实行了紧缩性的财政政策。在没有搞清当时的经济形势、预算状况和水平以及赤字或盈余发生的来源之前，决不要轻易下结论。

【参考文献】：

财政赤字(Fiscal Deficit)

财政乘数(Fiscal Multiplier)

Gurley, J. G., 1954, Deficits, Surpluses, and National Income, Southern Economic Journal, July.

Herber, B. P., 1975, Modern Public Finance, Third Edition, Richard D. Irwin, Inc. .

Rolph E. R. and G. F. Break, 1961, Public Finance, The Ronald Press Company, New York.

里特，L．S．和W．L．西尔伯，1990，《货币、银行和金融市场原理》，上海翻译出版公司中译版。

井手文雄，1990，《日本现代财政学》，中国财政经济出版社中译版。

佩斯顿，M．H．，1992，《预算政策》，载于约翰·伊特韦尔、默里·米尔盖特、彼得·纽曼主编《新帕尔格雷夫经济学大辞典》(第1卷)，经济科学出版社中译版。