财政政策影响的测度
出处：按学科分类—经济 经济科学出版社《公共经济学大辞典》第1101页（11518字）
【内容介绍】：
进入20世纪70年代，人们越来越关注财政政策影响的估价，特别是到了80年代末，理论界在这方面的研究达到了高潮(Yellen，1989，p．17－21；Gramlich，1989，p．23－35；Barro，1989，p．37－54；Bernheim，1989，p．55－72；Eisner，1989，p．73－93)。
在有关文献中，我们常常看到“财政态势”(fiscal stance)这一术语，它通常被理解为表明政府预算政策对经济活动具有的扩张性或紧缩性的含义。更准确地说，它试图以一种综合指标来测度政府在公共支出、税收和构成国家预算的其他收入来源方面做出的各种决策对总需求从而对实际产出和收入的潜在的总体影响(沃德，1992，第2卷，第392页)。
然而，由于财政政策的工具很多，单以一种综合指标来测度财政政策的影响是不行的，但任何指标都必须具备如下性质(Wilson and D1ungan，1993，p．8－9)：(1)必须与财政政策所影响的经济变量(诸如实际产出和通货膨胀)无关；(2)必须与所考虑的财政政策目标有一定关系。例如，在分析财政政策对经济增长的影响时，净债务－国民生产总值比率作为财政政策影响的综合测度指标不合适，因为它没有包含税制结构对储蓄的影响或债务融资的公共资本对经济增长的影响。
此外，人们意见比较一致的还有两个方面。第一，一般预算状况作为相机抉择财政政策的测度指标缺陷很大(Wilson and Dungan，1993，p．9)。
主要问题是，一般预算状况在很大程度上取决于经济状况。鉴于自动稳定器的作用，在经济萧条时期，预算状况陷入困境，而在经济繁荣时期，预算状况开始好转。
这种自动变化的强度很大，乃至很容易抵消相机抉择政策的效应。
第二，政府的实际预算状况不适合作为财政政策的测度指标，因为这种状况的变化到底是经济活动的原因还是其结果不明确(Heller，Haas，and Mansur，1986，p．2)。
特别是在分析财政政策时，把某些周期性因素(它们对实际预算差额产生一种瞬时影响)与政策性变化或结构性变化的影响(它们对预算差额的影响长久一些)区别开来尤其重要。自60年代以来，为了准确测度财政政策态势，许多定量指标纷纷出台。
我们首先分析一般预算状况是否能够说明财政政策态势，然后简要描述各国和国际组织建立的各种定量指标。
1．一般预算状况存在的问题
从表面上看，一般来说，赤字被认为是扩张性的，而盈余被认为是紧缩性的。倘若深入研究，就会发现情况并不一定如此。就大多数税制而言，税收收入的水平不是固定的，一般与GNP或其他经济总量有直接联系，如多数国家的主要税种——个人所得税和公司所得税对其依赖性就很大。
预算影响经济，经济也影响预算。我们以图1来说明后一种情况。为简化起见，假定政府指出G是“自发的”，亦即与经济活动水平无关。然而，税收无疑是收入的函数，如图1的曲线T所示，表明税收收入随GNP的提高而增加。
如果经济在相对较低的利用水平上(如Y1)运行，税收收入也相对较低，预算出现赤字(AB)。
如果经济发展了，比如说GNP提高到Y2，税收收入增加并使预算平衡(政府支出计划未变)。如果收入急剧增加至Y3，预算会出现盈余(CD)。所有这些都是自动稳定器在起作用，财政政策没有变化。
倘若简单的用这种实际预算状况来判断财政政策是“扩张的”、“中性的”或“紧缩的”，就混淆了自动稳定器和相机抉择稳定器的作用。显然，首先必须有某种方法把预算对经济的影响与经济对预算的影响区分开来。
图1 经济对预算的影响
最为流行的方法就是考察如果经济在特定的GNP水平上运行而可能出现的盈余或赤字，不是考察实际的盈余或赤字。
这种特定的GNP水平就是所谓的“充分就业水平”，倘若以此作为参照点，我们就要采纳“充分就业”或“高度就业”盈余。
如果在图1中Y2代表充分就业收入，则不论实际收入水平是Y1、Y2、Y3还是其他水平，充分就业预算盈余是零。
充分就业盈余是估价财政态势的非常有用的工具，其价值可用图2来说明。假定在第0年政府支出是G0，国民收入是Y0，税收收入如曲线T所示。在这种情况下，预算赤字是AB。
然后，假定政府决定增加支出至G1以便刺激经济。假定国民收入增加至Y1，税收收入也随之增加，预算赤字实际上未变，仍为CD。
可见，如果我们用一般赤字作为预算测度标准，我们只能说财政影响几乎是中性的，但实际上它是扩张的原因。在图2中，假定YF代表GNP的充分就业水平。
我们看到，充分就业盈余从第0年的EF下降到第1年的EH，这表明了财政的刺激性。所以，充分就业盈余的最大优点是：在某一固定收入水平而非当期收入水平上估价每一时期的预算，避免了把税收收入的引致变化当做相机抉择的财政措施。
图2 充分就业盈余概念的应用
当然，充分就业盈余作为财政态势的测度基础也不是没有问题(Blinder，1973，p．7)。首先，它没有考虑到税收和购买支出的乘数不同。
其次，在不断增长的经济中，它甚至也要受到经济变化的影响，因而不再是衡量预算对经济影响的“纯”指标。最后，当经济运行远远低于其充分就业潜在水平时，它可能为财政影响的方向提供错误的信号。
2．GCEE－IMF测度方法
国际货币基金组织(IMF)目前使用的方法源于德国经济专家委员会(GCEE)创立的方法(Dernberg，1975，p．825－857)。［需要说明的是，GCEE和IMF目前使用的方法在细节上有所不同。具体来说，GCEE把政府支出的周期中性水平定义为等于基期的实际预算。潜在产出的变化导致支出中性水平的比例变化。随着时间的推移，收入－产出比率可能发生变化，对此要作技术调整。这种调整的公式表述是：
。
式中，H
代表政府支出的周期中性水平，g0代表基年支出比率(=G0／Yp)，rt代表当年税收比率(=Rt／kY
)，r0代表基年税收比率
，Yp代表潜在产出，k代表名义能力利用率，
，
。在基年，
。在其他任何时点上，高于(低于)周期调整后预算的实际政府支出值就被解释为是扩张性的(紧缩性的)］
假定在基年实际和潜在的实际收入相等。假定名义税收收入关于实际名义收入的弹性为1，政府支出关于按现价估价的潜在产出的弹性为1，据此从实际预算推导出“周期中性预算”(cyclically neutral budget)。
如果政府支出与名义潜在产出成正比例增加，就可称其为周期中性。不论其来源如何(如相机抉择政策或通货膨胀对支出的影响)，只要是高比例增加就被认为是扩张性的；若是低比例增加就被认为是紧缩性的。
这一道理也适用于税收收入变化与实际名义产出的变化的关系；不管税收收入变化的来源如何(如相机抉择增税或累进税收制度)，高(低)比例变化被认为是紧缩性的(扩张性的)。假定政府收支关于潜在和实际产出是单位弹性来计算周期中性预算，并不是因为这种假设是现实的，而是因为以此方式界定参照(即周期调整)预算可以明晰自动稳定器的财政冲力(fiscal impulse)。
按照货币基金组织(IMF)的方法，实际预算差额B(=T－G)可作如下分解：
B=(t0Yp－g0Yp)－［t0(Yp－Y)］－FIS (1)
式中各符号的经济含义是：
t0——基期的收入比率(t0=T0／Y0)
g0——基年支出比率(g0=G0／Y0)
Y——按名义价格计算的实际产出
Yp——按名义价格计算的潜在产出
T——政府收入
G——政府支出
FIS——财政态势的水平
下角标“0”代表各变量的基年值。按照定义，相对于基年财政态势而言，超过周期中性赤字的实际赤字被认为是扩张性的，财政态势水平的符号是正的。预算赤字可分解为三部分：“基年盈余”［(1)式中的第一项］、周期因素(第二项)和财政态势(FIS)。前两部分合并后成为“周期中性预算”。
(1)式可改写成：
B=(t0Y－g0Yp)－FIS=Bn－FIS (2)
求财政态势标准的一阶差分，得到财政冲力的绝对标准FI：
FI=△FIS=(△G－g0△Yp)－(△T－t0△Y)
=－△B－g0△Yp+t0△Y (3)
可以利用另外两种方法把财政冲力与GDP联系在一起：(1)直接计算FI／Y=△FIS／Y，或(2)求财政态势与GDP比率的一阶差分，即△(FIS／Y)。我们在下面的分析中使用第二种方法，因为这种方法可以使我们估价某一既定时期的财政状况是扩张的还是紧缩的。
某一时期的FIS／Y比率表明了财政政策态势自基期以来是如何变化的。在某一时期的财政冲力反映出财政态势的变化，而任何一年的财政态势按该年的产出标准化似乎是合理的。
实际上，如果财政态势的绝对水平(或周期财政差额与实际财政差额间的差异程度)占GDP比例在两个时期保持不变，则断言额外影响是由财政政策所致可能不合理，这意味着FI／Y与△(FIS／Y)的符号不同。如果财政政策的推力(thrust of fiscal policy)相对于上一年度而言更具有扩张性(紧缩性)，则财政冲力水平的符号将是正的(负的)。
财政冲力的计算是分析财政政策的第一步，它不是在短期或中期财政政策全部影响的指标，也不能测度政府部门对GDP增长的贡献。具体来说，政府部门对GDP增长的贡献可根据国民核算恒等式推导出来，即(△G／G)·(G／Y)，而以占GDP比率表示的财政冲力(FI)等于(△G／G)·(G／Y)+［t0(△Y／Y)－g0(△Yp／Y)一(△T／T)·(T／Y)］。财政冲力充其量测度了在某一既定时期财政政策的净效应对总需求的初始刺激程度。实际上，某种既定的刺激对实际产出或价格的影响是扩张性的还是紧缩性的，将取决于能力利用程度、赤字(或盈余)的融资方式对私人部门的影响、货币政策态势、边际收支结构等诸如此类因素。我们还应当注意，财政冲力标准旨在确定预算态势的变化程度(亦即预算正在向扩张方向变化还是在向紧缩方向变化)，而非确定预算的影响是什么。因此，变得并非紧缩的紧缩性预算和变得更加扩张的扩张性预算都将产生正的财政冲力。
这种方法的主要优点是计算简单。计算财政冲力只需要有实际和潜在产出变化、一组基年支出－收入比率和税收－收入比率以及实际预算差额变化。但是，相对于其他方法而言，这种方法存在着下列问题。
(1)税收收入和政府支出关于产出的弹性在大多数国家不等于1，自动稳定器的作用应当包括在财政冲力的计算中。
(2)财政冲力不仅包括财政政策的变化效应和自动稳定器的后继效应，还包括经济的结构变化效应。(3)这种方法受所谓的平衡预算乘数问题的不利影响：也就是说，这种测度标准隐含地假定政府支出和税收的等量增加对总需求没有额外影响，而大多数传统模型却隐含地假定政府支出的变化比等量的税收变化对收入的影响更大和更直接。(4)这种方法没有考虑到价格、利率和汇率的效应。
3．OECD方法
OECD方法与国际货币基金组织方法非常接近，它也强调实际产出与潜在产出间的差额，因而也存在着上述的某些缺点。
然而，在实际应用上，它们有两个主要差别。第一，OECD方法的周期中性支出和收入关于实际产出的弹性不限于1。
第二，OECD方法实际上利用的是上一时期的支出和收入与潜在产出和实际产出的比率，而不是基期值。
预算“相机抉择”或“周期校正”部分的变化是OECD的财政冲力衡量方法(FI′)，其定义式为：
FI′=△Gp－△Tp+［γ(Gt－1／Yt－1)
－ε(Tt－1／Yt－1)］△Yp (4)
式中各符号的经济含义是：
△Gp——政策变化所导致的政府支出变化
△Yp——潜在产出水平变化
△Tp——政策变化所导致的税收收入变化
γ——支出关于Yp的弹性
ε——税收关于Yp的弹性
在实践中，这种方法是一种差额计算，即在实际预算中扣除自动稳定器的效应(OECD，1983，p．155；Muller and Price，1984)。
按照OECD框架，实际预算余额B等于支出减去收入，分解为周期校正余额和周期调整，即
B=［G(1+γYGAP)一T(1+εYGAP)］
－(GγYGAP+TεYGAP)
式中，YGAP代表潜在产出与实际产出间的差额，以占实际产出的比例表示。周期调整余额的变化在概念上等同于(4)式的FI′。
于是，(4)式可以写成：
FI=△G－△T－m(Yp－Y) (5)
式中，m代表边际税率(扣除失业救济金支出变化)。
在《经济展望》的许多分析中，OECD也开始考虑通货膨胀对政府利息支出的影响。
这样做的理由大体上说是当期名义利息支出可能表明补偿未偿债券名义存量因通货膨胀造成的实际价值递减。假定私人财富持有者没有把这笔利息所得看作是将被花掉的收入，而只看作是对本金的加速偿还。
因此，通货膨胀造成的增加的政府偿债成本不应包括在调整预算中，因为它们既不是一种相机抉择措施，也不是一种增加实际收入的因素。
通货膨胀对政府预算还有其他重要影响，因为政府预算一般是以名义价值确定的，税收制度一般具有累进性且不一定完全指数化。
在计算财政冲力时对通货膨胀进行调整是否必要取决于是想捕捉预算的财政冲力总量还是仅仅测度相机抉择政策的财政冲力。在前一种情况下，有必要进行通货膨胀调整，而在后一种情况下则没有必要。
OECD方法比IMF方法需要更多的数据，因为前者需要估计政府支出和收入弹性。这两种方法的财政冲力统计量有所差别，其原因在于：(1)潜在产出与实际产出间缺口的估计不同；(2)当年和未来年度的预算差额的估计不同；(3)周期中性收入和支出关于实际产出和潜在产出的假定弹性不同。
应当注意的是，OECD仅估计了一般政府的情况，而IMF则估计了中央政府和一般政府的情况。
4．充分就业差额方法
与上述两种方法不同，充分就业差额(FEB)测度方法(现在普遍称之为高度就业盈余或赤字)在假定的高度就业产出水平上估计支出和收入，并在此产出水平上得到一个预算状况测度指标。
因此，它主要集中于周期校正赤字的水平而不是赤字的变化，是通过一种“还原”过程(grossing－up process)完成的［有关这一过程的详细描述，参阅德·李武等(deLeeuw et a1．，1980，p．13－43)］。一旦税收和支出基础计算出来，就可应用估计的弹性得到高度就业预算差额。
后来，德·李武和霍勒威(de Leeuw and Holloway，1982，p．21－33)发展了这种方法，把通货膨胀对预算的影响包括进来。美国商业部一致采用FEB方法，其目的很明确，就是测度相机抉择政策。实际收入对可观测的预算的反馈效应被消除了，因为FEB不是实际产出水平的函数。在任何时点上，FEB只是外生变量的函数。根据布林德和索洛(Blinder and Solow，1973，p．319－337)的研究，FEB的变化可以写成：
△FEB=［dT(Y*，τ)／dτ］dτ－dG (6)
式中，Y*代表高度就业产出水平，τ代表外生税收工具，G代表政府支出；并且假定在Y=Y*的情况下估价dT／dτ。
FEB方法的某些缺陷是很明显的，与IMF方法和OECD方法的不足有共同之处。但FEB方法的独有缺点是在某种不可观测的产出水平上估价税收政策产生了潜在的错误信号。假定在非充分就业条件下，政府降低个人所得税而提高公司税，因而平均有效总税率在当期收入水平上(在此公司利润较低)降低，但在充分就业收入水平上提高。
FEB方法可能会把这种在可观测收入水平上显然是扩张的政策看作是紧缩性的。
5．加权标准化盈余方法
加权标准化盈余(weighted standardized surplus，WSS)方法是一种良好的财政政策指标，它旨在测度政府的相机抉择措施。可是，这种方法没有得到各国和国际组织的普遍采用。
这种方法首先是由布林德和索洛(Blinder and Solow，1973，p．319－337)提出来的，后由布林德和戈德菲尔德(Blinder and Goldfeld，1976，p．780－796)利用美国的数据进行了实际操作。
这种方法不计算潜在产出，在计算中也不把任何内生变量看作是外生变量；考虑了财政政策中的时间因素，并在实际产出水平上估价了政策。这种方法需要一种准确的含无偏参数的结构经济计量模型，并利用模拟方法把预算分解成自动(外生)部分和引致(内生)部分。
财政冲力的定义是预算的外生部分的变化。这种方法的明显缺陷是复杂程度高，成本大。
6．欧共体方法
欧共体(EC)方法(Commission of the European Communities，1982)把经济活动水平的周期变化或调整考虑在内，考察了预算差额的变化因素。按照这种综合指标，预算差额的实际年度间变化源于许多因素。预算差额的实际变化△B可表述为：
△Bt=△At+△INPt+△Rt (7)
式中△A代表经济活动水平变化对赤字的影响，△INP代表政府向本国和外国部门的净利息支付变化的效应，△R代表预算变化的部分，在概念上类似于IMF方法使用的财政冲力。
从概念上看，EC方法类似于IMF方法和OECD方法，因为这种方法把经济活动水平的变化考虑在内。
但是，在EC方法中，所有变量都表示为一阶差分，通过比较当年与上一年的数据来计算变化，利息支付单独处理而没有考虑通货膨胀所引起的变化。这种方法利用潜在GDP和实际GDP及其差额推导出△A，但与IMF方法不同，实际GDP与潜在GDP的偏离不一定被看作是“周期”，且把也会引起实际产出偏离潜在产出的随机供给因素考虑在内。这种方法与IMF方法使用的税收比率类似，因为这种方法使用的也是单一边际税率(等于平均税率)，也假定社会转移支付随失业水平而变化。财政杠杆(Fiscal Leverage)
潜在产出水平的测度(Measuring the Level of Potential Output)
预算差额的失业补助金调整(Adjustments for Unemployment Compensation in the Budget Balance)
预算差额的通货膨胀调整方法(Approaches to Inflation－Adjustment in the Budget Balance)
利率和汇率引致的预算差额变化(Interest Rate－Induced and Exchange Rate－Induced Budgct Balance Changes)
结构性预算差额水平的估计(Estimation of Level of Structural Budget Balance)
财政调整(Fiscal Adjustments)
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