关于《中华人民共和国税收征收管理法修正案(草案)》的说明
出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编下册》第1985页（7570字）
国家税务总局局长 金人庆
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院的委托，现对《中华人民共和国税收征收管理法修正案(草案)》作如下说明：
《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称现行税收征管法)是1992年9月七届全国人大常委会第二十七次会议通过的，1995年2月八届全国人大常委会第十二次会议对个别条款作过修改。税收征管法的制定和施行，对于加强税收征收管理，保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益，调整征纳关系，改善税收征管环境，促进税收征管法制化、科学化、规范化，发挥了重要的作用。
随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济体制的逐步建立与发展，经济和社会各方面都发生了许多变化，税收征管面临许多新情况、新问题，现行税收征管法已经不能完全适应实际需要。一是，税收征管的基础管理还存在一些漏洞、不足，比如：不少纳税人不到税务机关办理税务登记，税务机关难以掌握税源情况，漏征漏管现象比较严重；不少纳税人在银行多头开户，税务机关难以掌握纳税人生产经营情况；一些纳税人利用延期纳税的规定拖欠税款，影响国家税款的及时收缴。二是，税收征管工作面临的一些新情况需要在法律上作出明确规定，比如：国家税收的优先地位不明确，在一些经济纠纷、企业重组、企业破产过程中国家税款难以得到有效保护；会议电算化日益普及，应当纳入税务监管的范围；需要逐步推行税控装置。三是，税务机关的征税行为和执法措施不够规范、完善，对纳税人、扣缴义务人的合法权利需要进一步明确和保护，税收征管工作中还需要进一步处理和协调好与有关方面的关系。四是，现行税收征管法施行以来，我国陆续制定了行政处罚法、行政复议法，修订了刑法，现行税收征管法需要与这些法律的有关规定相衔接。因此，为了进一步加强税收征管，更好地保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益，制止和惩处税收违法行为，对现行税收征管法进行修改、完善，是十分必要的。
国家税务总局、财政部、国务院法制办在认真调查研究、总结实践经验的基础上，草拟了税收征管法修订稿，并征求了国家计委、国家经贸委、公安部、中国人民银行、审计署、国家工商局等有关部门和最高人民法院共28个单位和北京市、上海市、陕西省等8个地方的意见，并多次邀请有关部门、地方、企业和专家座谈、论证，经反复研究、修改，形成了现在提请审议的《中华人民共和国税收征收管理法修正案(草案)》(以下简称草案)。草案已经国务院第29次常务会议讨论通过。
这次修改现行税收征管法，主要把握了以下几条原则：一是，加强税收征管，着重于强化税收基础管理的有关规定，完善制度、堵塞漏洞，保障及时、足额地征收国家税款。二是，进一步规范、完善税务机关的征税行为和执法权力，同时加强对纳税人合法权益的保护和对税务机关的监督，规范征纳关系。三是，力求做到既积极又稳妥、原则性与灵活性相结合，对一些尚未取得共识、没有把握的内容，这次修改暂不涉及；对一些具体操作的内容，拟在有关配套法规中作规定。四是，做好与现行有关法律的衔接、协调。现就草案主要问题说明如下：
一、强化税源管理，健全基础制度，堵塞税收漏洞
税源管理是做好税收征管工作的前提。为了强化税源管理，完善税收基础制度建设，保证税务机关及时收缴税款，草案从以下几个方面对现行税收征管法作了修改和补充：
(一)加强工商行政管理机关与税务机关的配合，促进纳税人依法办理税务登记。
现行税收征管法规定，纳税人在领取营业执照后，到税务机关办理税务登记。这样规定，在实践中存在一些问题，主要是许多企业和个人在办理工商登记后，不办理税务登记就从事生产、经营活动，以致工商登记的户数远远多于税务登记的户数。针对这一问题，草案增加一款，规定：“工商行政管理机关应当将办理登记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关通报。”同时，在法律责任一章中增加规定：“纳税人不办理税务登记的，由税务机关责令限期改正；逾期不改正的，由工商行政管理机关吊销其营业执照。”
(二)加强对纳税人银行帐户的管理，以有效监控纳税人的生产经营活动。
目前，从事生产、经营的纳税人在金融机构多头开户的情况很严重，有的开户多达几十个。税务机关不掌握纳税人开立帐户的情况，难以检查纳税人的税收违法行为；即使发现了税收违法行为，也无法采取税收保全措施和强制执行措施。针对这个问题，草案增加一条，规定：“从事生产、经营的纳税人应当按照国家有关规定，持税务登记证件，在银行或者其他金融机构开立基本存款帐户和其他存款帐户，并将其全部帐号向税务机关报告。”“银行和其他金融机构应当在从事生产、经营的纳税人的帐户中登录税务登记证件号码，并在税务登记证件中登录从事生产、经营的纳税人的帐户帐号。”“税务机关需要了解从事生产、经营的纳税人开立帐户的情况时，有关银行和其他金融机构应当予以协助。”
(三)逐步推广使用税控装置，加强税收监控。
从国外许多国家加强税收征管的经验看，推广使用税控装置，可以大大降低税收征收管理成本，加大税收征收管理力度，保护消费者权益，打击偷逃税行为。近年来，我国在石油行业、出租车行业推广税控装置之后，也收到了较好的效果。长沙市在出租车行业推广税控装置后，税收收入增长50%以上。据此，草案增加一条，规定：“国家根据税收征收管理的需要，逐步推广使用税控装置。纳税人应当按照规定安装、使用税控装置。”
(四)堵塞漏洞，从严控制延期纳税。
现行税收征管法对延期纳税没有规定明确的条件，决定准予延期纳税的权限过宽，县税务局就可以批准延期纳税，执行中存在较大的随意性，有些延期纳税实际上往往转化为欠税。为了加强对延期纳税的管理，草案从严规定了延期纳税的条件，并将审批机关提高到省、自治区、直辖市税务机关，将现行税收征管法有关规定修改为：“纳税人因重大自然灾害等不可抗力或者有国务院规定的其他情形，不能按期缴纳税款的，经省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局批准，可以延期缴纳税款，但是最长不得超过三个月。”
(五)确立国家税收优先的原则，保证税款的收缴。
税收是国家财政收入的主要组成部分，是国家机器正常运转和各项事业发展的物质保证，法律应当予以特别保护。目前，在一些经济纠纷、企业重组、企业破产过程中，国家税收得不到有效保护的问题相当突出。为了从法律上明确国家税收的优先地位，保证税款的顺利收缴，避免国家税收流失，草案增加一条，规定：“税务机关征收税款，税收优先于普通债权；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收优先于抵押权、质押权、留置权。”“纳税人欠缴税款，同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的，税收优先于罚款、没收违法所得。”
(六)明确企业重组的缴税办法，防止税款流失。
在企业重组过程中，一些纳税人借企业重组之机，拒绝履行纳税义务；重组后的企业，有的拒绝承担重组前企业欠缴的税款；企业重组往往避着税务机关，致使税务机关无法追缴税款。为了防止企业重组中规避纳税，草案增加一条，规定：“纳税人有合并、分立以及其他重组情形的，应当向税务机关报告，并依法缴清税款。纳税人合并时未缴清税款的，应当由合并后的纳税人继续履行未履行的纳税义务；纳税人分立时未缴清税款的，分立后的纳税人对未履行的纳税义务应当承担连带责任。”
为了掌握、控制欠税情况，防止税款流失，草案增加一条，规定：“欠缴税款的纳税人在处分其不动产或者大额资产之前，应当向税务机关报告。”
二、进一步完善税务机关执法手段
现行税收征管法赋予了税务机关一定的执法手段。在现行规定的基础上，针对近年来税务执法中出现的问题，草案对税务机关的执法手段作了进一步的完善。
(一)增加规定税务机关可以进入纳税人、扣缴义务人财务核算场所进行税务检查。
现行税收征管法明确规定税务机关可以到纳税人的生产、经营场所和货物存放地进行检查，但是没有规定税务机关可以进入财务核算场所进行税务检查。目前，纳税人的生产、经营场所与财务核算场所分离的现象十分普遍，税务机关检查人员被拒之于财务核算场所之外，不让进入财务核算场所的现象时有发生。针对这个问题，草案增加规定：税务机关检查纳税人、扣缴义务人的帐簿、记帐凭证、报表和有关资料时，可以进入纳税人、扣缴义务人的财务核算场所。
(二)扩大税务机关采取税收保全措施和强制执行措施的对象的范围。
按照现行税收征管法规定，税务机关对从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人，可以采取税收保全措施(冻结银行存款，扣押或者查封商品、货物或者其他财产)和强制执行措施(从银行账户中扣缴税款，拍卖或者变卖财产抵缴税款)；对不从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人，税务机关则不能采取税收保全措施和强制执行措施。现在，个人偷逃税的情况比较严重，税务机关对这些偷逃税的个人采取税收保全措施和强制执行措施没有法律依据。针对这个问题，草案将税务机关采取税收保全措施和强制执行措施的对象的范围，在现行税收征管法规定的基础上，扩大到所有的纳税人、扣缴义务人。这对加强个人所得税等税收的征收管理，有效地调节收入分配不公的状况，具有重要作用。考虑到将税收保全措施和强制执行措施扩大到所有纳税人后，有可能影响到公民的基本权利，必须同时加以必要的限制。因此，草案增加规定：个人维持基本生活必需的住房和用品，不在税收保全措施和强制执行措施的范围之内。
(三)增加规定税务机关在税收检查时可以采取税收保全措施。
税务机关在对纳税人以前年度的纳税情况进行检查时，经常发现纳税人有逃避纳税义务的行为，待税务机关查清后，纳税人已经预先将财产转移、隐匿，使税务机关无法追缴税款。按照现行税收征管法关于税收保全措施的规定，税务机关只能在尚未超过纳税期的情况下，在有根据认为纳税人有逃避纳税义务行为时，对其采取税收保全措施。在现实生活中，税务机关很难做到监控纳税人尚未超过纳税期的行为，而往往是在检查纳税人前一年或者前二、三年的纳税情况时发现问题的。在这种情况下，同样赋予税务机关采取税收保全措施的权力，对于查处税收违法行为，追缴偷漏税款，具有重要意义。因此，草案增加一条，规定：“税务机关对纳税人以前年度的纳税情况依法进行税务检查时，发现纳税人有逃避纳税义务行为，并有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，经县以上税务局(分局)局长批准，税务机关可以采取本法第三十五条规定的税收保全措施。”
三、进一步明确和保护纳税人的权利，加强对税务机关的执法监督
(一)进一步明确和保护纳税人的权利。
按照权利和义务平衡的原则，纳税人有依法纳税的义务，同时也享有相应的权利。现行税收征管法对纳税人权利的规定不够充分，有必要进一步加以明确和完善。因此，草案增加规定：(1)“纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规、政策的规定以及与纳税程序有关的情况。”“纳税人、扣缴义务人有权要求税务机关为纳税人、扣缴义务人的情况保密。税务机关应当为纳税人、扣缴义务人的情况保密，法律另有规定的除外。”“纳税人依法享有申请减税、免税、退税的权利。”“纳税人、扣缴义务人对税务机关所作出的决定，享有陈述权、申辩权；依法享有申请复议、行政诉讼、赔偿等权利。”“纳税人、扣缴义务人有权控告和检举税务机关、税务人员的违法违纪行为。”(2)“税务机关、税务人员必须秉公执法、忠于职守、清正廉洁、礼貌服务，尊重和保护纳税人、扣缴义务人的权利，依法接受监督。”
(二)加强对税务机关的执法监督，促使税务机关依法行政。
对行政机关加强监督，是保证行政机关依法行政的重要措施。在加强税收征管、强化税务执法力度的同时，需要加强执法监督，避免滥用职权、滋生腐败，侵犯群众利益。因此，草案增加规定：“各级税务机关应当建立、健全内部监督管理制度。”“上级税务机关应当对下级税务机关的执法活动依法进行监督。”“各级税务机关应当对其工作人员执行法律、行政法规和廉洁自律准则的情况进行检查。”“税务人员征收税款和查处税收违法案件，与纳税人、扣缴义务人或者税收违法案件有利害关系的，应当回避。”
为了规范税款收缴入库行为，草案增加一条，规定：“国家税务局和地方税务局应当按照国家规定的税收征收管理范围和税款入库预算级次，将征收的税款缴入国库。”“对审计机关、财政机关依法查出的税收违法行为，税务机关应当根据有关机关的决定、意见书，将应收的税款、滞纳金按照税款入库预算级次缴入国库，并将结果及时回复有关机关。”同时，在法律责任一章中增加一条，规定：“税务机关违反规定擅自改变税收征收管理范围和税款入库预算级次的，责令限期改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的行政处分。”
四、对法律责任进行必要的修改、调整和补充
(一)规定对偷税等税收违法行为罚款的下限。
现行税收征管法规定，对偷税等税收违法行为给予不缴或者少缴税款五倍以下的罚款。由于没有规定处罚的下限，税务机关的自由裁量权过大。据统计，近几年，税务机关查处的税收违法案件，罚款仅占查补税款的10%左右，总体看来，处罚过低，对偷逃税行为缺乏威慑力。针对这种情况，草案对偷税、抗税等税收违法行为，规定处所涉税款百分之五十以上五倍以下的罚款；对骗取国家出口退税款的行为，处骗取税款一倍以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(二)明确扣缴义务人的法律责任。
现行税收征管法规定，扣缴义务人应扣未扣、应收未收税款的，由扣缴义务人缴纳应扣未扣、应收未收税款。这样规定，一是扣缴义务人承担的法律责任过轻；二是没有明确纳税人是否应当继续履行纳税义务。针对这个问题，草案将上述规定修改为：“扣缴义务人应扣未扣、应收未收税款的，由税务机关向纳税人追缴税款，对扣缴义务人处应扣未扣、应收未收税款一倍以上三倍以下的罚款。”
(三)增加对银行和其他金融机构的处罚。
现行税收征管法明确赋予了税务机关查询、冻结、扣划纳税人银行存款的权力。但是，在实际执行中，一些金融机构不配合税务机关依法履行职责；有的甚至帮助纳税人转移资金，致使国家税款流失。针对这个问题，草案增加一条，规定：“纳税人、扣缴义务人的开户银行或者其他金融机构拒绝接受税务机关依法检查纳税人、扣缴义务人存款账户，或者拒绝执行税务机关作出的冻结存款或者扣缴税款的决定，或者帮助纳税人、扣缴义务人转移存款，造成税款流失的，由税务机关处十万元以上五十万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一千元以上一万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
五、其他修改
(一)关于滞纳金比例。
现行税收征管法规定纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，按日加收千分之二的滞纳金。千分之二的滞纳金，相当于年息73%，执行中纳税人难以承担，税务机关实际上也收不上来。从国外的规定看，滞纳金一般只略高于银行贷款利息。考虑到我国的实际情况，经反复研究，草案将现行税收征管法关于滞纳金的规定修改为：“纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。”每日万分之五的滞纳金，相当于年息18．25%，有关方面都认为这样规定比较适当。
(二)与刑法、行政复议法、行政处罚法作了衔接、协调。
草案与修订后的刑法有关规定作了衔接，对偷税的概念、骗取国家出口退税款的规定作了相应修改。关于行政复议，由于行政复议法已有明确规定，草案对现行税收征管法有关规定作了必要的简化。此外，考虑到税收违法行为的特点和税务执法的实际情况，草案对税收违法行为给予行政处罚的时效期间作了特别规定，将一般行政处罚适用的二年时效期间规定为五年。
《中华人民共和国税收征收管理法修正案(草案)》和以上说明是否妥当，请审议。