关于《中华人民共和国未成年人保护法(草案)》的说明

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编下册》第2838页（2928字）

国务委员兼国家教育委员会主任 李铁映

委员长、各位副委员长、各位委员：

我受国务院的委托，现就《中华人民共和国未成年人保护法(草案)》(以下简称《草案》)作如下说明：

一、关于本法的起草经过

1980年共青团中央等单位曾着手调研青少年保护立法问题。1987年8月共青团中央、国家教委分别进行有关青少年保护立法的调研起草工作。1988年8月，在国务院法制局的协调下，共青团中央和国家教委共同起草《中华人民共和国未成年人保护法(草案)》。两年多来，通过调查研究，广泛征求意见，并参考了我国地方制定的有关未成年人保护法规及其他国家、地区的有关法律。《草案》于1989年上报国务院后，国务院法制局在广泛听取各有关方面意见的基础上，又进行了认真的研究、论证和修改，并报经国务院常务会议讨论通过，形成了现在的《草案》。

二、关于立法的必要性

(一)为未成年人立法是保护未成年人这一特殊群体合法权益的迫切需要。在我国11亿6千万人口中，18周岁以下的未成年人约4亿，约占总人口1／3以上。现在的未成年人是我们各项事业的预备队，在二十一世纪将成为社会主义现代化建设的主力军，他们身上寄托着国家和民族的希望。未成年人在其向成年人过渡期间，由不成熟到成熟，具有特殊的生理和心理特征，非常需要国家机关、学校、家庭、社会各方面和全体公民对他们给予特别的关心和爱护。同时，一些地方侵害未成年人合法权益的事件时有发生，未成年人违法犯罪的问题，在一些地方也还比较突出。这不仅影响未成年人的健康成长，而且影响着社会的稳定。因此有必要制定未成年人保护法规。

(二)对未成年人保护的立法是我国社会主义民主法制建设的需要。随着社会主义民主与法制建设的深入发展，逐步建立未成年人保护法规体系已成为我国法制建设的客观要求。在我国现有的法规中，虽然有一些保护未成年人权益的条款和规定，但不够系统，不够具体，需要进一步补充、完善；保护未成年人合法权益的执法体系和监督体系还不够完备。有关未成年人的保护性、福利性、综合性法规较少。所以，当前制定符合我国国情和未成年人特点的《中华人民共和国未成年人保护法》十分必要。

三、关于立法的指导思想和基本原则

《草案》的指导思想是：保护未成年人的身心健康，保障未成年人的合法权益，优化未成年人成长的社会环境，有利于未成年人在品德、智力、体质等方面全面发展，使他们成为有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义现代化建设者。

根据这一指导思想，保护未成年人的工作，应当遵循下列原则：(一)保障未成年人的合法权益；(二)符合未成年人身心发展的特点；(三)尊重未成年人的人格尊严；(四)教育与保护相结合。基于这些考虑，《草案》始终贯穿着这样三个思路：一是面向“多数”，兼顾“特殊”。我国有约4亿未成年人，其中智力超常者、孤儿、残废儿是少数，违法犯罪的也是少数，立法的立足点理应放在“多数”上；但对那些少数“特殊”类型的未成年人，我们不仅不能弃而不管，而且更应该采取特殊措施保护其合法权益。二是从实际出发，抓主要矛盾。未成年人在其成长过程中需要的保护是多方面的，难以做到用一部法律解决所有的问题。同时对未成年人实施全面的保护，目前尚不具备充分的物质保障条件。因此，《草案》把重点放在未成年人的身心保护方面。三是社会参与，综合治理。未成年人生活、学习在广阔的社会环境中，国家、社会、学校、家庭及成年公民个人都负有保护责任。这项工作必须做到有关方面相互合作、相互衔接，形成有效的保护体系。

四、关于保护对象的范围

如何确定《草案》的保护对象范围，在拟订过程中，经过反复比较、研究，并广泛征求有关单位和专家的意见，《草案》将保护对象的年龄限定在十八周岁以下，把法的名称定为《中华人民共和国未成年人保护法》。主要理由是，(一)婴、幼儿时期人身权利受侵害现象突出，更应给予特别关注；(二)“未成年人”是一个完整的法律概念，不宜将其肢解；(三)包含六岁以下的婴、幼儿，可以避免对未成年人这一对象的重复立法；(四)将保护范围定在18周岁以下，符合我国的法律现实，与现行的《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国民法通则》等法律中有关未成年人的民事、刑事责任年龄的规定相一致。

五、关于保护未成年人的主要内容

(一)保护未成年人是一项社会性很强的系统工程，涉及社会的方方面面。对此，《草案》规定：“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和其他组织、未成年人的监护人及其他成年公民的共同责任”。在规定其共同责任的同时，《草案》还分别设立专章规定了“家庭保护”、“学校保护”、“社会保护”和“司法保护”等。此外，为了保证法律得到严格实施，《草案》还规定了“法律责任”一章。

家庭保护。家庭对未成年人的成长与发展影响很大。为了使未成年人有个良好的家庭环境，《草案》专门规定了父母或者其他监护人在培养、教育未成年人方面的责任。

学校保护。学校对未成年人的培养、教育起着重要的作用。《草案》规定了学校、教师及其他工作人员对于培养、教育未成年学生成为“四有”新人方面的责任。

社会保护。未成年人的保护，涉及到社会各个方面，需要社会各职能部门进行综合保护。因此，《草案》规定了各级人民政府以及社会各方面关于为未成年人健康成长创造良好的社会环境，培养“四有”的建设者和接班人等方面的责任。

司法保护。违法犯罪的未成年人虽然是极少数，我们不能弃而不管。《草案》规定，应当贯彻“教育、挽救、改造”的方针。同时还专门规定了公安、检察和审判机关及其他有关单位的责任。

(二)《草案》与其他法律的关系。现行法律如《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》等，对侵害公民合法权益、妨害社会秩序的行为都有相应的规定，《草案》的规定既不能超越它，又不能只简单的引用。为了解决这个问题，我们采取这样几种办法：一是凡其他法律有规定的，《草案》则规定适用其他法律的条文；二是其他法律未作规定或虽作规定但比较原则的，《草案》则作出明确的具体规定。总之，《草案》与其他法律的关系是补充和完善的关系。