建立与健全职工代表大会制度

出处：按学科分类—政治、法律 中国商业出版社《新世纪工会办公室实务操作大全下卷》第1077页（12973字）

职工代表大会制度是我国以公有制为主体的企事业单位民主管理的基本形式，是企业职工行使民主管理权力的机构。然而，从企业行政纵向管理机构的层次来看，企业职工代表大会只是在企业一级，而在车间(分厂)一级和班组(工段)一级的行政管理，也应有相应的民主管理与之相配套，这样才能形成完整的企业民主管理网络，使职工民主管理的权利层层落到实处。

(一)职工代表大会制度概述

职工代表大会制度是具有中国特色的企事业民主管理制度，是依靠职工办好企业的有效形式，是实现党的全心全意依靠工人阶级根本方针的具体体现。因此，江泽民同志在党的十五大报告中明确提出：“坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度”。

1．职工代表大会的性质，任务和作用

(1)职工代表大会性质及其涵义

正确认识职代会的性质，对于正确行使职代会的职权，完成职代会的任务，发挥职代会的作用，关系极大。

《中华人民共和国全民所有制工业企业法》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》对于国有企业职代会的性质规定为：企业民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。

这一性质的完整表述，主要包含以下涵义：

①职工代表大会是以职工为主体的机构

职工代表大会以职工为主体，表明了职代会不是少数企业领导干部的议事机构，而是由全体职工选出的代表所组成。它的宗旨是代表全体职工行使权利。因此，职工代表必须由职工民主选举产生，在职工代表大会召开期间充分行使参与管理的民主权利，职代会通过的决议能够充分体现职工群众的意志，维护绝大多数职工的利益。企业领导干部被选为职工代表参加职代会，只能以普通的职工代表身份参加，其行使的选举权和表决权也只能是一票的权利，而没有最终裁决权和否决权。

②职工代表大会是行使民主管理权力的机构

权力是一种代表某种意志的强制力量的体现。在法律上是指对权力所指的对象及其活动的力量支配。职工代表大会作为一种权力机构，表明它能够行使法律赋予的某种权利，它作出的决定对企业所有成员都具有相应的约束力。

同时，职工代表大会行使的权力是在企业范围内民主管理的权利。这种权利的性质与国家机关行使的“国家强制力”和企业行政行使直接管理的“行政权利”都有差异。它是职工参与企业生产经营管理的权利。因此，在国有企业中职工代表大会既不是企业的最高权力机构，但也不是咨询机构和决策执行机构，其权利主要涉及审议生产经营的重大事项，监督企业行政领导，依法维护企业和职工合法权益等方面。

(2)职工代表大会的任务

职工代表大会的任务取决于代表大会的性质。在我国《企业法》、《工会法》和《劳动法》等法律不仅对企业职工代表大会的性质作了明确的规定，而且明确地规定了职工代表大会的主要任务。

①贯彻党的方针政策和国家的法律法规，正确处理国家、企业和职工三者利益关系。

通过民主程序，使党和国家的方针政策落实在各单位的重大决策和各项管理措施上，这是法律规定职工代表大会的首要任务，它将确保企业在市场经济体制建立和激烈的市场竞争中，始终保持社会主义方向，并立于不败之地。

在我国以公有制为主体的企业中，国家、企业、职工三者利益的一致性是为主的。然而，在建立社会主义市场经济体制中，由于国家作为投资者，企业作为经营者，职工作为劳动者这种新的三者利益格局正在形成中，也产生不少新的矛盾。通过职工代表大会，可以及时妥善处理三者利益矛盾，协调劳动关系，调动职工积极性。

②切实维护职工的合法权益和教育职工增强主人翁责任感。

职工的合法权益是国家法律赋予职工应当行使的权利和享有的利益的统称。当前，我国职工的合法权益主要是指职工的政治民主权利、经济利益和精神文化利益。维护职工的合法权益，有助于保障职工在本单位的主人翁地位，激发职工的积极性。作为职工民主管理产物的职工代表大会制度所通过的各项决议，应该维护职工的合法权益。

同时，职工代表大会应发挥职工自我教育的作用。通过各种形式的教育，可以不断增强广大职工的主人翁责任感，提高他们的思想道德水平和科学文化素质以及参与管理的能力，从而更好地完成本单位的各项任务。

③监督企业行政领导和维护领导的管理权威。

监督企业行政领导，是指检查督促企业各级行政领导人员的工作、廉洁自律的情况。职工代表大会的这项监督是一种组织行为。在某种意义上讲，也是对行政领导的支持与合作。因为它在实质上是在决策前和具体付诸实施过程中的监督，可以减少和避免工作失误。

现代企业制度下的企业管理，必须建立高度集中统一的行政指挥，以确保高效的组织生产。职工代表大会在组织职工参与企业管理的同时，还要动员职工积极献计献策，自觉服从和热情支持行政的依法经营指挥，维护企业行政领导的管理权威，确保管理目标的顺利实现。

(3)推行职工代表大会制度的作用

根据我国职工代表大会的性质与法定的任务，在建立与发展社会主义市场经济过程中，不断完善职工代表大会制度，落实职代会职权，其作用主要表现为：

①通过职代会，增强了职工的主人翁责任感，有利于企业决策的科学化、民主化，使决策得以顺利实现。

职工群众通过了解企业的生产现状和参与企业的经营管理，增强了主人翁责任感，集思广益，确保决策正确、科学和管理的现代化。这样的决策才具有坚实的群众基础，才能够得到群众的支持，在实践中易于转变为职工的自觉行动，使决策得到完满的实现。

②有利于建立稳定协调的劳动关系，增强企业的凝聚力和竞争力。

职工代表大会作为企业内部的一种利益协调机制，在正确处理国家、企业和职工三者利益的基础上，调动了广大职工的积极性和创造性，群策群力，上下一致有力地推进了企业的两个文明建设，从而大大增强了企业的市场竞争能力。

③有利于干部的勤政廉政建设，改善干群关系。

职工代表大会民主评议监督干部机制的建立与健全，职工群众通过对干部有效地监督，有力地促进了干部队伍建设，大大增强了他们廉洁自律的自觉性，防止领导干部脱离实际与群众，防止和杜绝官僚主义作风和腐败现象的滋生、蔓延，确保企业领导干部廉洁、高效地工作。

④有利于锻炼群众，提高职工队伍的整体素质。

职工代表大会制度的推行过程，实质上也是职工群众自我教育和提高的过程。职工在行使民主参与、民主管理和民主监督的权利的实践中，不仅会增强主人翁意识，加深对党的方针、政策和国家法律法规重要性的认识，有利于职工群众提高思想水平，正确对待自己，同时也能在参加管理中不断地增强才干。

2．职工代表大会制度的法律依据

作为职工民主管理基本形式的职工代表大会制度，历来为我们党和国家所重视。在我国的立法中，国家相应制定了一系列有关法律法规，从而使职工代表大会成为一项法律制度。

(1)宪法

宪法是我国的根本大法。《中华人民共和国宪法》为我们推行职代会制度提供了最高法律效力的依据。这些规定具体为：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”(第二条)“国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”(第十六条第二款)“集体经济组织依照法律规定实行民主管理，由它的全体劳动者选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”(第十七条第二款)

(2)企业法

《中华人民共和国全民所有制工业企业法》是我国的一项基本法。职工民主管理是企业法的十分重要的内容。在总共六十九条的企业法中，涉及职工民主管理的就占十四条。企业法第九条规定：“国家保障职工的主人翁地位，职工的合法权益受到法律保护。”第十条规定：“企业通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”第十一条规定：“企业工会组织代表和维护职工合法权益，依法独立自主地开展工作，企业工会职工参加民主管理和民主监督。”同时企业法还对职工代表大会的性质、任务和职权都一一作了明确的规定。

(3)工会法

《中华人民共和国工会法》，是全面系统调整工会关系的法律规范。它对作为职工代表大会工作机构的工会如何组织职工依法实行职代会制度，保障职工民主权利作了明确规定。其中第六条规定：“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。”第十九条规定：“企业、事业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度，工会有权要求纠正，保障职工依法行使民主管理的权利。法律、法规规定应当提交职工大会或者职工代表大会审议、通过决定的事项，企业、事业应当依法办理。”

(4)教师法与教育法

《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国教育法》是实施科教兴国战略的重要法律依据。它们对于以教师为主体的教职工代表大会制度也作了明确规定。《中华人民共和国教育法》第三十条规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督”。

《中华人民共和国教师法》第七条第五款规定：教师“对学校的教学、管理工作和教育行政部门的工作，提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”。从而为学校等事业单位职工实施教代会民主管理等制度提供了法律依据。

职工代表大会作为一项法律制度，除了上述主要法律依据外，其他一些法规，包括行政和地方性法规也都作出专项具体规定。例如：《全民所有制工业企业职工代表大会条例》、《集体合同规定》和《高等学校教职工代表大会暂行条例》等。

3．职工代表大会的职权

(1)国有企业职工代表大会的职权

国有企业是我国国民经济的主体，国有企业的职工是国家的主人，也是企业的主人。我国《企业法》和《职工代表大会条例》等法律、法规对国有企业职工代表大会的职权规定如下：

①审议建议权

依照法律规定，职工代表大会审议建议权的范围主要包括：听取和审议厂长关于企业经营方针、长远规划、年度计划、基本建设方案、重大技术改造方案、职工培训计划、留用资金分配和使用方案、承包和租赁经营责任制方案的报告提出意见和建议。此外企业实行股份制改革的方案以及事关企业盛衰的关、停、并、转等事项，也应提交职工代表大会审议。

审议企业生产经营重大决策，是职工代表大会行使各项职权的重点问题，也是企业经营决策必须遵循的原则。企业经营决策正确与否，关系到企业兴衰与经营的成败，也关系到国家、企业和职工三者利益的大事，因而它是事关企业全局和命运的重大问题。职工代表大会的审议，可以使企业的各项决策更加完善、正确。

②审查同意或否决权

依照法律规定，职工代表大会有权审查同意或否决企业工资调整方案、奖金分配方案、劳动保护措施、奖惩办法以及其他重要的规章制度。

这一规定更加明确了职工代表大会的支持和制约作用：即凡职代会审查同意通过的就执行；不同意的便否决，再修订完善，更好地体现了职工民主管理的作用。

③审议决定权

依照法律规定，职工代表大会有权审议决定企业职工集体福利基金使用方案、职工住房分配方案和其他有关职工生活福利的重大事项，并可作出相应的决议交由行政有关部门贯彻执行。这项权利是职工代表大会作为基层民主管理权力机构的一项完整的决定权。

④评议监督权

依照法律规定，职工代表大会有权评议、监督各级行政领导干部，并提出奖惩和任免的建议。评议监督权的行使，说到底是职工通过职工代表大会直接行使民主监督检查权利的体现，是密切干群关系，防止干部脱离群众的有效手段。

⑤推荐选举权

依照法律规定，职工代表大会根据政府主管部门的决定，有权民主选举厂长(经理)，并报政府主管部门批准。政府主管部门招聘和委任的厂长(经理)，由政府主管理部门免职或者解聘，须征求职工代表大会的意见。职工代表大会选举的厂长(经理)，由职工代表大会罢免并报政府主管理部门批准。从法律上明确委任厂长(经理)必须经过征求职工代表的意见这一民主程序，有利于委任的厂长(经理)在今后的生产经营管理中，能够得到职工代表大会支持，也有利于增强厂长(经理)依靠职工办企业的思想观念，体现了集中与民主的统一。

(2)城镇集体企业职工代表大会的职权

城镇集体所有制企业是以公有制为基础的企业。国务院颁发的《城镇集体所有制企业条例》规定了集体企业职工代表大会行使下列职权：

①制定、修改集体企业章程；

②按照国家规定选举、罢免、聘用、解聘厂长(经理)、副厂长(副经理)；

③审议厂长(经理)提交的各项议案，决定企业经营管理的重大问题；

④审议决定企业职工工资形式、工资调整方案、奖金和分红方案、职工住房分配方案和其他有关职工生活福利的重大事项；

⑤审议并决定企业的职工奖惩办法和其他重要规章制度；

⑥法律、法规和企业章程规定的其他职权。

(3)现代企业制度下职工代表大会的职权

①听取和讨论本企业发展规划和生产经营重大决策方案(涉及企业商业秘密的除外)的报告，提出意见和建议；

②讨论通过集体合同草案，对涉及职工切身利益的重要改革方案和重要规章制度，事先提出意见和建议；

③审议决定本企业提出的公益金的使用方案；

④评议、监督本企业董事、厂长(经理)等高级人员，向有关方面提出奖惩的建议；

⑤依法选举和更换董事会和监事会中的职工代表；

⑥其他须经职工代表大会审议或者决定的事项。

3．关于厂务公开

为了完善企业职工代表大会制度，深化国有企业改革，促进企业平衡、持续地发展，党中央、国务院及有关部门多次下达文件，要求在国有企业、集体企业及其控股的企业中推行“厂务公开”，厂务公开要以职代会为基本形式，其主要内容包括：

(1)与职工切身直接有关的事项应当包括：企业的改革方案、发展计划、企业兼并、租赁、破产、拍卖、用工、裁员、职工下岗分流和再就业、工资分配、住房分配、保险福利、劳动保护等事项。

(2)企业领导人廉洁自律情况，应当包括：本人收入、住房、购房、装修住房、通讯费开支、出差出国(境)费用支出、购买本企业内部职工股以及为配偶、子女经商办企业提供便利条件等情况；

(3)业务招待费使用情况。指企业在生产经营过程中用于必要招待的各项费用，其中包括：业务招待费全年核定额和实际支出额以及主要开支项目，开支是否符合制度、手续是否完备以及其他需要说明的情况；

实行厂务公开应该处理如以下几种关系：

(1)正确处理厂务公开与现代企业制度的关系；

(2)正确处理厂务公开与厂长(或经理)行使职权的关系；

(3)正确处理厂务公开与职代会的关系；

(4)正确处理厂务公开的基本形式与其他形式的关系；

如要处理好职代会与党政工联席会议制度、职工代表团组长联席会议制度、职工董事、监事制度、厂长(经理)办公会议纪要、公开栏制度等的关系。

(5)正确处理厂务公开与《公司法》、《劳动法》、《工会法》、《职代会条例》等有关法律法规的关系；

(6)正确处理好厂务公开与保守企业秘密的关系，属于企业秘密的就不能公开；

(7)正确处理厂务公开与职工公开表示意愿的关系。

厂务公开的重要意义和作用

(1)有利于扩大职工民主参与，加强企业科学管理；

(2)有利于加强职工民主监督，推动企业的党风廉政建设；

(3)有利于密切企业党群、干群关系，调动干部和职工的积极性；

(4)有利于坚持和完善职工代表大会制度，加强企业民主制度建设；

(5)有利于促进现代企业制度的建立和创新，增强企业内部凝聚力和在市场中的竞争力。

(二)车间(分厂)和班组的民主管理

为了使职工民主管理系统化、网络化，在建立与健全企业职代会的同时，还要依法在车间(部门)和班组实行民主管理。

1．车间(分厂)民主管理

车间管理处于厂级管理和班组管理的中间环节。在深化企业改革建立现代企业制度的过程中，搞好车间民主管理对于健全车间管理机制，提高车间管理水平，调动车间职工当家作主的积极性和创造性，完善企业民主管理制度都具有重要意义。

(1)车间民主管理的主要形式

车间民主管理通常是指车间职工依法通过一定的形式对车间行使民主管理权利的活动过程。

根据《全民所有制工业企业职工代表大会条例》规定：“车间通过职工大会、职工代表组或者其他形式实行民主管理。”可见，车间民主管理的组织形式可分为两大类：一种是基本形式，如车间职工(代表)大会、车间职工代表团(组)；一种是日常活动形式。

车间职工(代表)大会。这是车间职工民主管理较多采用的一种形式。车间职工代表大会的代表由车间职工民主选举产生，要求尽可能覆盖到每个班组。车间职工代表大会在车间范围内所行使的民主管理权利和大会召开的程序，与厂职工代表大会基本相同。

200人以下的车间可召开职工大会，其性质、职权和召开的程序与车间职工代表大会相同。

车间职工代表(团)。这也是车间民主管理基本形式中法定的组织形式之一。它由厂职工代表大会代表按车间组成，属企业职代会组织体系中的区划单位，它既有权代表车间职工参与本车间管理，也可以参加厂职工代表大会的活动。

车间民主管理的日常活动形式，常见于各种企业车间民主管理活动过程中。例如：民主协商洽谈、合理化建议、职工代表巡视、职工代表参与民主接待日等活动。这类形式的民主管理活动是对车间职工代表大会的必要补充和完善，有利于车间职工代表大会决议的全面实施。

(2)车间职工代表大会的职权

①听取和审议分厂、车间、部门行政领导的工作报告，并对完成生产计划的措施、技术改造措施、车间经济承包方案等重大事项提出意见和建议；

②审查同意或否决奖金分配、工资调整方案、劳动保护和奖惩办法、规章制度等关系职工切身利益的重要事项；

③审议决定本分厂、车间、部门有关职工生活福利方面的主要事项；

④评议、监督分厂、车间、部门的行政领导干部，并对他们提出奖惩、任免建议；

⑤在上级主管部门的部署下，在广泛听取职工代表和职工群众意见的基础上，民主推荐和选举分厂、车间、部门主任。

(3)车间职工代表大会与厂职工代表大会的关系

车间职工(代表)大会与厂职工代表大会是属于两个不同层次范围内的职工民主管理的组织形式。它们之间虽然不存在上下级隶属关系，然而他们又是整个企业职工民主管理体系中的组成部分，有着密切的联系。

①两者的联系。

车间职工代表大会有义务贯彻厂职工代表大会的决议；而厂职工代表大会要承担支持和指导车间职工代表大会的职责。

两者实行组织原则均为民主集中制，召开会议的程序和表决方式也相同。

职工代表的任期和在各自范围内的权利与义务相同。

厂职工代表大会和车间职工代表大会的工作机构均为同级工会委员会。

两者在各自行政管辖区内行使相同的民主管理职权。

职工在200人以下的企业和车间可直接召开职工大会。

车间职工代表大会与厂职工代表大会尽管有着十分密切的联系，有许多共同点，然而，这两者毕竟是不同层次上的职工行使管理权力的机构。

②两者的主要区别。

在职工代表占全体职工的比例上，厂职代会的职工代表比例一般为5～20%；车间职代会的职工代表可占车间职工总数的15～30%，但职工代表人数不得低于30人。

在职工代表的构成上，根据《职工代表大会条例》规定，厂职工代表大会的代表中，生产工人应占50%，工程技术人员与管理干部占30%，中层以上各级领导干部占20%；而车间职工代表大会的代表中，工人代表应占70%，生产后勤人员占10%，车间党政领导及管理人员占20%。

在大会召开的周期上，厂级职工代表大会一般每年召开二次，车间职工代表大会则一般可每季度召开一次。

2．班组民主管理

《中华人民共和国全民所有制工业企业法》明确规定：“工人直接参加班组民主管理”。企业中的班组民主管理是指班组全体职工依法通过一定的组织形式对班组直接行使民主管理权利的活动过程。它具有以下几个特征：

(1)全员性

班组民主管理的最显着的特征便是全员性。它要求参加民主管理的人员是班组的全体成员，这样可以让人人都参与管理，以调动每个人关心企业的积极性和创造性。

(2)直接性

直接性是班组民主管理的又一个显着特征。班组民主管理不必选代表举行。班组中每个职工都有机会直接参加班组的管理工作，从而亲自感受到自己是企业的真正主人，激发起主人翁责任感。

(3)基础性

班组是企业一切工作的落脚点。班组工作状况直接关系到企业的生产经营和其他各项工作的成效。因此，班组民主管理便成了企业民主管理和专业管理的基础。

(4)经常性

经常性也是班组民主管理的一个不要忽视的特征。所谓经常性，是指班组民主管理的内容时时、事事、处处得到体现。大量的民主管理工作也必须通过日常性的班组活动来完成。只有实现班组民主管理经常化，才能使班组民主管理逐步规范化，使班组工作焕发出无限的生机和活力。

(5)兼容性

班组民主管理的兼容性主要是指民主管理和专业管理相互融合和相互渗透。这一特点是通过建立班组管理小组，设置几大“工管员”，开好班组民主管理会等途径和形式得到体现。这些班组民主管理的途径和形式实质上是寓民主管理于经常性的专业管理之中，从而将民主管理和专业管理有机地结合起来。

3．班组民主管理的形式与作用

(1)班组民主管理的形式

在建立职代会三级民主管理机制的实践中，班组民主管理会是班组民主管理较为普遍采用的基本形式。它是在工会组长的主持下，由班组职工直接参加，共同讨论、审议决定班组民主管理职责范围内的问题。班组民主管理可根据班组的实际情况定期或不定期召开。

(2)其他形式

班组民主管理除了班组民主管理以外，在企业民主管理的探索中，职工群众还创造了班组民主管理员(工管员)、班组民主评议会、班组献计献策会、班组民主生活会等形式，从而使班组民主管理不断焕发出勃勃生机。

4．班组民主管理的主要作用

班组民主管理为广大职工群众亲自直接参加民主管理活动，行使民主权利提供了舞台，从而使班组的民主管理过程成为职工自我教育和自我提高整体素质的过程。

通过班组民主管理，营造良好的民主空气，使干群关系更加密切，从而大大激发了职工的生产积极性，群策群力，促进生产经营任务的完成。

由于班组民主管理是在工会组织的主持下进行的，它为工会组织全面发挥作用提供了条件。

班组民主管理的开展有利于企业职工代表大会制度的完善。

5．班组民主管理会的主要任务

①贯彻厂和车间职工代表大会的决议中涉及到本班组的事项，使职工代表大会的决议在班组中得到全面落实。

②定期听取班组长的工作报告，民主评议班组的管理工作。

③民主选举和评议班组长和职工民主管理员，民主评议推荐先进生产(工作)者，并对职工的晋级、奖励提出意见。

④讨论班组的生产计划、承包任务和方案，并提出相应的具体措施。

⑤讨论解决班组生产技术难点，开展班组经济核算工作。

⑥讨论制定本班组的各项规章制度和改革方案，并研究落实计划和步骤。

⑦讨论通过或修改、废除班组的奖金分配办法，审议决定班组职工生活福利方面的问题，以及向车间(分厂)等反映本班组存在的有关问题及要求。