Immigration

出处：按学科分类—政治、法律 法律出版社《牛津美国法律百科辞典》第329页（5725字）

移民现象极大地改变了美国的社会面貌。但移民法——与非美国公民的入境、居留、社会地位权利相关的联邦法律——长久以来却一直未纳入宪法统领下的法律框架之内。移民法的发展历史，早期是杂乱无章的州法律系统，现在由复杂的、晦涩的，具有较大随意性的联邦官僚机构掌控，且极少受到司法监督。

移民法之所以在宪法体系中地位特殊，原因之一是，直到19世纪后期移民还相对自由，不受联邦法律规范。另一原因是最高法院以独特的方式确定由联邦政府来管理移民事务，且不像其他政府行为那样受宪法限制。外来人口面临的问题分为一般问题(如就业权、经营权、选举权、工作权、取得福利和州政府补贴的医疗保健的权利)和其他与移民更有关的问题(如入境、遣送、入籍)。这两类问题之间的复杂关系，也是产生奇特的法律规定的原因。然而，由于移民法对美国的自我定位意义重大，它既是一个人口学的问题，也是美国神话的决定性因素，因此，移民法的历史受到美国社会、文化、政治变化的极大影响。

美国移民法的起源及冲突远远早于宪法。寻求宗教自由和发财机会的欧洲移民在这块土地上建立了早期殖民地，他们通常会欢迎其他类似背景的人的到来。欧洲政府通常积极支持移民——基本上是出于很现实的目的。例如，英国议会采取法律引导，或在有些情况下强迫那些本土罪犯、贫民和其他人向新大陆移民，以支持殖民者打击土着印第安人的斗争，镇压奴隶起义。签了契约的奴仆是殖民地移民的主要来源，为此，殖民地立法者设立了多种法律支持机制。

但是，早在那个时期，移民法律和政策就受到了挑战。欧洲移民来自各个国家，如英国、荷兰、法国、西班牙、葡萄牙及其他国家。这种多样性造成了紧张局势，为此，本杰明·富兰克林(Benjamin Franklin)、托马斯·杰佛逊(Thomas Jefferson)和其他人呼吁至少要抵制几种类型的移民。移民标准通常由殖民地立法机关决定，它们通过法律，控制甚至阻止贫民、罪犯、非主流宗教的信仰者和病人的移民。

尽管《独立宣言》列举了英王乔治三世(King George Ⅲ)关于阻止移民和入籍的规定作为革命的理由，但是宪法没有规定移民究竟是个人天赋的权利，还是由宪法授予联邦政府的权力。在这里，“移民”的含义已被歪曲，实为奴隶制度的委婉用语。

宪法确实就公民资格(citizenship)的问题授权于联邦政府，授予国会“制定统一入籍法”的权力。一般认为，这项权力源于立法者希望协调各州关于公民资格立法可能存在的冲突。国会在制定美国有史以来第一部美国公民资格法的过程中行使了这一权力。该法于1790年通过，规定任何享有自由的白人，只要在美国居住两年，并在申请所在州居住一年，品性良好，均可入籍。入籍法关于种族歧视的条款直到1943年才被废除。一般认为，英国普通法(common law)中的“出生地主义”(jus soli)原则也适用于美国，因此在美国境内出生的人自出生起自动获得公民资格。罗杰·泰尼(Roger Taney)大法官在1857年德雷德·斯考特(Scott v．Sandford，1857)案中对该原则带有种族歧视色彩的解释引起争议，从而在一定程度上导致了宪法第十四修正案(fourteenth amendment)的通过。该法案明确了，“凡于美国出生或加入美国国籍，并接受美国法律管辖的人，即为美国公民”。

入籍条款并不是授权联邦政府控制外来人口。实际上，在19世纪大部分时间里，控制外来人口属州法律管辖，而不是联邦法律(例如，New York v．Miln，1837)案确认了纽约州法律对移民问题的管辖。在19世纪中叶，这一格局开始被打破。随着美国经济日趋复杂，联邦政府权力加大，最高法院在“乘客案”(Passenger cases)，即1849年的史密斯诉特纳案(Smith v．Turner，1849)中，认定两个州涉及移民的税收体制是越权就涉外商务立法，因违反宪法而无效。1884年，在人头税案(Head Money Cases)中，最高法院毫不迟疑地认为，根据“商业条款”的规定，联邦政府对移民的管控是适当的，支持了向移民课加的联邦税负。

虽然，最高法院已经认定某些方面的移民法构成国会管理涉外商业权力的一部分，但是涉及拒绝入境和驱逐等方面的法律规定却仍然存在深层次的问题。针对非美国公民的正式驱逐，除了历史上的刑罚措施“流放”(也适用于美国公民)，一直以来都不是殖民法和州法的重点。联邦政府驱逐移民是否具备宪法授权引起了激烈的争论。造成这一局面的主要原因是法国大革命和联邦党与共和党(其最重量级的代言人是托马斯·杰斐逊)之间的党派斗争引发的紧张的政治气氛。由于害怕法国间谍和共和党人的阴谋，联邦党人在1798年将入籍条件从居住两年延长至十四年。同一年，所谓的《外敌法》(Alien Enemies Act)和《盟友法》(Alien Friends Act)史无前例地赋予总统特权，驱逐任何他认为对美国的利益造成危害的人。虽然这两部法可能造成的独裁后果令许多人感到恐慌，但事实上这两部法律的实施并不广泛，而且随着杰斐逊总统在1800年的上台，对这两个法律的忧虑最终也烟消云散。

正如上文所提到的，19世纪的大部分时间里美国几乎没有联邦移民法，各州的移民法规也几乎不起什么作用。从1820到1860年，将近500万欧洲移民涌入美国；从1860到1880年，每10年就有250多万移民。仅在19世纪80年代，移民人数就超过500万，在接下来的25年内增加到了1600万。19世纪末，移民人种以及经济和人口等因素的变化导致对制定联邦移民规范的要求日益迫切。许多城市都发生了反天主教和反爱尔兰人暴动，对意大利人、犹太人、东欧和其他移民群体的敌视态度开始抬头。然而，对于中国移民的反应最为激烈，法律的变更也最为突出，因为在1848年加州淘金热及后来的各种其他苦役工作中，特别是在19世纪60年代的太平洋中央铁路的修建工程中，找来了大量的中国劳工。

第一个所谓的联邦《排华法案》于1882年通过，在10年内中止了中国劳工移民美国。强制身份认证法律也很快被通过，它主要针对已在美国境内的或那些想暂时离开但还会回美的中国劳工。1888年，议会通过了一项法令，禁止所有已离开的中国劳工返回美国，甚至包括那些拥有能保证他们返回美国的证件的劳工。1889年，在赵禅平诉美国案(Zhao Chan Ping v．United States，1889)中，最高法院驳回一系列针对该法案的违宪指控，认定这一法案没有违反宪法。但是，该案最重要的裁定是：排斥外国人的权力是“国家主权的附属权力”，而并非直接来源于宪法。这一观点意味着此种权力在本质上不受宪法的限制。尽管这种“绝对权力原则”受到了诸多学者甚至最高法院大法官的批判，但它至今依然有效。

1893年，在冯月亭诉美国(Feng Yue Ting v．United States，1893)一案中，最高法院探讨了这一原则的内在限制。该案涉及一项具有许多明显宪法瑕疵的驱逐法案，包括要求一个“可信的白人证人”来证明合法居住地。然而，最高法院还是支持上述法律，并认为政府驱逐外国人的权力“与禁止和阻止他们入境的权力是基于相同的原因，并且这些权力是绝对的、无限制的”。在以后的几年中，最高法院判定正当程序(due process)原则在驱逐案件和涉及永久合法居民入境的案件中也应当适用，从而稍稍减轻了该原则的苛刻程度。

但是，“想进入美国的外国人实际上并无宪法权利”这个一般原则仍然存在。驱逐案件(现在正式称为“遣返程序”)必须遵循正当程序，但是由于一般都认为驱逐出境是一种非惩罚性的民事制裁，因此许多宪法性保护并不适用。例如，关于溯及力(ex post facto)的条款，第六修正案中的获得律师(counsel)进行辩护的权利以及第八修正案对残酷和非正常的刑罚(cruel and unusual punishment)的禁止等。而且，仅将第四修正案中证据排除规则的狭义解释适用于驱逐诉讼。

移民法大部分是通过成文法律和法规的形式在20世纪初期发展起来的。目前的体系源自1952年的麦克卡伦－沃尔特法(McCarren-Walter Act)，该法案将各种散乱的法律合并成一部成文法。这一法案将“非移民”和“移民”签证区别开来，并且为不同类别的家庭签证和工作签证建立了“优先类别制度”。最主要的是，美国公民的近亲属和有工作技能的人具有移民优先权。这些方面的法律规定至今仍然有效。

1952年法案还包括20世纪20年代为了保持美国的种族和人种组成结构而采用的“原国籍限额”，其中充分显示出来的种族主义倾向迫使杜鲁门总统否决了这一法案。然而，此法案还是不顾他的反对被通过。1965年是一个分水岭，该年采用了没有种族歧视的移民限额。那年移民法修正案的通过彻底废除了对原国籍的限额，而且修改后的移民法也同样限制来自西半球的移民，而在此之前他们几乎不受到任何限制。

1986年，成文的移民法规发生了重大变革，其标志是一部非法移民的特赦法和另一部雇主制裁法的通过。后者实质上增强了联邦政府对工作场所管理的权力。1996年，国会通过了严厉的新移民法，其中包括对外国人(包括合法永久居民)采取的福利补助(welfare benefits)严格限制(例如，1996年的《反恐怖主义及有效死刑法》和《非法移民改革及移民责任法》)。与许多其他规定一样，这些法律取消了某些类型的驱逐判决的司法审查(judicial review)程序，增加了许多拒绝入境和驱逐出境的理由，增加了可引渡的刑事犯罪种类，并且有追溯力，取消或限制了其他可以豁免驱逐的情形，建立了一套针对各类非美国公民的强制扣押体系，创立了特定类型案件的快速遣返程序，并且大量授权州和地方执法部门处理移民事务。从1996年开始各种经过改良的法律被通过，包括恢复一些非美国公民的福利补助，某些幼儿能够自动获得国籍以及针对特殊群体的一系列特赦法律。尽管1996年法案的许多规定都受到了司法质疑，但其主要特点一直留存至今。

第二次世界大战后，国际人权法(human rights ldw)一直与移民法规平行发展。然而，直到1980年《难民法》通过后，美国才形成了一套关于难民的接受及政治庇护申请的完整成文法体系。目前，一个由于种族、宗教、民族、政见或作为特定社会团体的成员而受到迫害或“极有可能受到迫害”的人可以申请难民地位，或如果他已在美国境内，则可申请庇护。近些年来，申请庇护有了一些限制，包括在边境申请或者在一年内必须提起申请等此类有争议的规定。相反，最近几年里行政和司法解释却都大大地扩大了美国庇护法的范围，如将由于性取向、女性生殖器官割除和特定的家庭暴力而遭到迫害的案件包括在内。此外，《反对酷刑公约》批准通过后，基于国际法(international law)的驱逐豁免作为一种重要的形式正逐渐发展起来。

【参见“Citizenship(公民权)”】

John Higham,Strangers in the Land:Patterns of American Nativism,1860-1925,1955.Oscar Handlin,The Uprooted,2d ed.,1973.Select Commission on Immigration and Refugee Policy,U.S.Immigration Policy and the National Interest Staff Report,1981.Ronald Takaki,Strangers from a Different Shore:A History of Asian Americans,1989.Lucy Salyer,Laws as Harsh as Tigers; Chinese Immigrants and the Shaping of Modern Immigration Law,1995.Gerald Neuman,Strangers to the Constitution:Immigrants,Borders,and Fundamental Law,1996.Stephen H,Legomsky,Immigration and Refugee Law and Policy,2d.,1997.Thomas Alexander Aleinikoff,David A.Martin,and Hiroshi Motomura,Immigration and Citizenship:Process and Policy,4th ed.,1998.Peter H.Schuck,Citizens,Strangers,and In-Betweens:Essays on Immigration and Citizenship,1998.

——Daniel Kanstroom