Legislative power

出处：按学科分类—政治、法律 法律出版社《牛津美国法律百科辞典》第414页（6069字）

立法制定法律

联邦立法

州政府和地方政府立法

立法权：立法制定法律

现代制定法律的机构是长期以来与君主权力斗争的结果。最初由君主传唤王国内各“领地”(estates)的代表们(贵族、僧侣、有封地的绅士和城镇官员)开会以商讨“筹款方式”(即岁入)充实国库。这些代表们(称为议会——parliaments)逐步从君主那里争取到更多的权力。17世纪当北美洲在建立殖民地的时候，英国的议会正忙于巩固制定法律的控制权。

在殖民地制定法律的过程和英国议会是一模一样的。当地事务主要由选举产生的议员管理。王室任命的总督(governor)代表着王室的利益，但他们通常谋求与殖民者和平相处。被王室否决的殖民地议会提案是几乎没有的，并且由于远隔大西洋的通信困难使之肯定不赶趟。当英国人在18世纪60年代决定加紧对殖民地的控制时，当地议会很自然地和它们的选民站到了一边，向英国王室主张它们应有的权利。

面临英国王室的威胁，殖民地议会在1774年和1775～1776年先后两次组织代表团召开美洲大陆会议(continental congress)。美国在1774年9月5日第一次制定国家法律，所有殖民地只有一个例外，其余的都派遣代表团参加了在费城召开的第一次大陆会议。作为对英国进一步挑衅的回应，殖民者开始为一个共同的目标努力。第二次大陆会议颁布了由托马斯·杰斐逊(Thomas Jefferson)起草的宣布独立的决议案。

在新的发展阶段中，这些立法机构得到的授权几乎是全部统治权。在美国的第一部宪法中(又称十三州邦联章程，Articles of Confederation)创建了一个国会(congress)，但没有行政和司法的机构。这个结构性的弱点使代表团在1887年再次聚集到费城，在那里他们制定了全新的宪法(constitution)，其中确立了三权分立形式的权力构架。

第一届国会(1789～1791年)建立了3个行政部门，组织了司法部门，设计了一个批准新的候选领地成为合众国成员州的程序，颁布了偿付革命战争所借债务的计划，起草了12项需要各州政府认可的宪法修正案(constitutional amendment，其中的十项成为了人权法案，Bill of Righis)，他们还在马里兰和弗吉尼亚州之间的波托马克河岸边选定了新首都的地址。初期的国会还通过了旨在帮助工业(专利和版权)、科学发展(路易斯和克拉克的探险)和改善基础设施(道路和运河)等法案。

在第一个世纪中，国会最大的失败是它没能通过立法解决奴隶制(slavery)的问题。在南北战争(Civil War)之后，国会通过宪法内战修正案，即第十三修正案和第十五修正案，得到新的权力授权。1913年第十六修正案又授予国会征收所得税的权力。

每届国会的两年会期内，它要立法通过几百个法案(其中很多是修正业已颁布的法案)。这些法案都必须分别经过参众两院的立法过程，并以相同的文本分别获得它们的批准，并且必须经总统签署(若遭总统否决，但能在参众两院得到2／3以上的多数再次通过也自动生效成为法律)。在20世纪内有三个立法活动特别活跃的时期：在威尔逊总统第一任内(1913～1917年)的进步党期间(progressive era)立法活动；在富兰克林·罗斯福总统的第一任内(1933～1937年)的大萧条期间；积极行动自由主义(Liberal Activism)期间，大约是在从约翰·F．肯尼迪总统遇刺(1963年)到水门事件之后(1974年)。

由于美国国会的宪法独立性、复杂的组织和职员，以及议员的经验，它可以自行起草法案和处理大部分立法工作。现在总统要向国会提交立法计划，然后要为它的通过进行游说工作。美国国会只是美国上千个制定法规的机构中的一个。州议会、县议会、市议会，还有上千个特区的实体(如校董会)，都具有在它们自己的司法管辖权内建立法规的权力。

【参见“Governance(治理)”】

Charles O.Jones,The Presidency in a Separated System,1994.Walter J.Oleszek,Congressional Procedures and the Policy Process,5th ed.,2001.

——Roger H.Davidson

立法权：联邦立法

美国宪法(constitution)中的第1条创立了一个两院制的联邦立法机构，规定了立法机构成员的选举及其立法的过程，还建立了会议规则及披露记录的规则。最重要的也许是宪法第1条第8款详细列出了允许国会立法的权限，并在第9款简明地列出了对国会权力的限制。某些初始原则的改变是通过后来若干个宪法修正案对国会权力加以新的限制，或拓展了国会已有的权力和对选举过程的修改等。由于一些重要并有争议的立法权力的渐进变化，宪法的文本本身只能作为了解今天联邦实际立法权力范围的起点。

第一个重要的发展是国会立法内容主要是在过去一百年内发生了引人注目的扩展，联邦立法法案今天管制着经济中几乎所有部分和很多的私人行为。国会征收税赋并资助很多实体的工程如高速公路和军事设施。它还管制着环境保护、银行和证券交易所、能源、交通和国际贸易、工作场所、食品和医药，以及花样不断翻新的刑事犯罪。国会还通过社会保险、医疗保险、医疗补助、退伍军人福利和住房教育的补助等计划来提供社会服务。众议院通过立法案确定在国际协议中美国承担的义务，由参议院批准各项协议。

联邦权力的扩展不断引起争议。根据宪法，它创建的联邦政府(Government)只具有有限的权力，也就是说，政府只能施行列入宪法内的具体权力，或对列入宪法的这些权力进行公平解释后引申出来的权力。联邦立法权力的增长已经引起了一些批评家抱怨国会已经超越了早期宪法中授予它的权限。但是联邦权力的支持者则指出宪法中只以一般的条件概括了立法权限，不断变化的社会条件也改变授予联邦权力的意义，何况还有若干宪法修正案中新添了国会授权。

联邦权力的扩展主要是与新政时期相关的，但是它的根源却存在于合众国的早期。在19世纪，州政府具有很多管制经济活动和个人行为的责任，而今天它们则是由联邦政府来进行的。由于工业化和交通条件的改善，国民经济发展得更加一体化而使得由地方权力控制的系统变得不够稳定。彼此竞争的各州政府之间不同内部管制系统(包括奴隶制和自由劳工制度)造成的优劣差别产生了区域间的摩擦，并最终导致了美国南北战争(civil war)。那场战争及其后果为扩张的联邦权力系统奠定了新的宪法基础。战后重建时期的立法创建了新的联邦机构以管制地方的活动和提供社会服务。更重要的是南北战争之后通过三项根本性变革的宪法修正案，每项都列出了国会的新权力并为州政府设立了更多的限制。尽管在1876年之后，国会放弃了重建时期的很多计划，但建立一个现代化民族国家的过程并没有被打断，并和进步时期、新政时期及伟大社会三个阶段并列，成为最伟大的增长阶段。

最高法院在不同意国会对有限的权力所做的过分解释时，有时会否决联邦法案。但是由于法院在内战修正案中削弱了国会的权力，国会利用宪法最初授予它管制州际商务(interstate commerce)的权力来证明很多新的立法案并未越权。在20世纪早期最高法院利用对商业权力(commerce power)的狭义解释否决了一些联邦立法案，但是到了30年代后期最高法院又转向对商业权力的广义解释。直到最近，这种广义的解释看起来似乎允许国会通过针对任何事务的法案，包括很多看来与商务无关的活动(比较Hammer v．Dagenhart，1918；Wickard v．Filburn，1942；United States v．Morrison，2000)。

另一个重要发展是国会在现代化行政国家中为政府中行政、司法两大部门所创立的角色。在过去的一百年里，国会创建了大量的内阁级、局级和独立的管制机构以贯彻执行范围日益扩展的联邦立法案。目前联邦法案通常只是陈述相当一般的目标，而允许不隶属于国会的行政机构根据国会广义的纲要去创建更具体的执行规则。这种委托－代理方式变得非常流行，以至于国会花费大量时间监督行政部门和支持者的个别案件进展因而削减了用于研究新立法案的时间。

批评家们抱怨这种委托－代理使得国会逃避了重要决策的责任。委托－代理最初是有它的道理的，因为它允许立场中立的专家们进行技术性的决策，但批评家曾经证明委托－代理的决定本身的政治因素往往就高过技术因素，企图把专家与政治隔离的目的是根本无法达到的。然而批评家们还没能成功地说服最高法院裁定委托－代理是违反宪法的。最高法院以过分的委托－代理为理由推翻新政时期的案件之后(Schechter Poultry v．United States，1935)，国会发展出了更有秩序的过程以保护委托－代理权力。法官们现在通常允许国会将大部分制定法律的权力委托，部分原因是行政过程法(Administrative Procedure Act，1946)保证了对于行政决策过程的公众详细审查和司法监督。

法官们还有一个重要的职能就是解释联邦立法。立法案中模糊不清的语句经常迫使法官不得不参与解决政策问题，因为只有他们可以确定法案的意义。但经过解释的结论也同样不可避免地产生争议，部分原因是含糊不清的语言本来是立法妥协过程中一个重要工具。法官被认为应当选择一个最符合国会立法意愿的解释，但是法官又怎能根据国会在混乱的审议过程中所产生的大量杂乱无章的记录来确定国会集体的意图呢?这又进一步引出更多的争议。决定国会立法意图仍需要国会利用自己的权力来解决，它可以另行通过一个更清楚的法案来推翻法院释义裁决。因此尽管法院在政策立法的过程中起着重要的作用，国会对于立法意图保持着最终的发言权。

立法权：州政府和地方政府立法

一般来说，州政府的结构和联邦政府的结构是平行的。普选决定了两院制议会议员们的党派构成。州立法机构组织成各种各样的委员会，为推进州长(governor)的计划或促进议会的意愿进行立法工作。一个普选产生的州长得到州宪法(constitution)的授权作为州政府的首脑主持行政工作。州长起草计划提交议会讨论。这个计划里反映了本州选民的当前需要并为州议会立法工作指引了方向。州长在立法过程中是一个非常有权威的人物，他具有否决权和一对倾听选民意见的耳朵。

再下一级地方政府的形式在美国的变化很大。这种多元性来源于美国历史上迅速但是零星的扩展。美国曾经是个人口主要集中在东海岸的国家。当它向西部拓展进入了未知的领土时，沿途每一个新建的小城镇都有必要建立一个能够处理它的公民各种要求的政府。

今天又称为市政府的地方政府通常分为三类结构：弱势的市长－议会、强势的市长－议会和议会－城市经理。头两个不同之处是市长(mayor)和市议会的行政权和立法权关系。在第一类系统中市长只是作为一个民选的外交官而没有对市议会立法案的否决权力。市长也许可以主持市议会开会，或者更简单的就是一个城镇的挂名首脑。在第二类的系统中市长要起草他的预算并有权否决市议会提出的备受责难的法案。第三类结构中包括一个城市经理和市议会。城市经理对市议会负责并以行政首长身份监督城市的机构执行市议会建立的法案时的日常功能。市长和市议会的成员通常是市民选举产生的，而城市经理是由市议会任命的。

州和地方立法机构具有相似的结构，一个以市长或者是州长形式出现的中心权威人物，以及一个以州议会或市议会的形式产生的立法机关。每个组成部分作为它的主要目的都有责任建立反映出当前政府对其选民们的需求作出及时反应的法案。这些需求主要是关系到公共健康、安全和公民的福利。

无论是在州还是在地方政府，各种由公民们或企业资助的利益集团也可以影响到立法过程。利益集团会通过游说州长、州立法机关、市长或者是市议会成员来认同他们的目标。影响的方式是通过媒体上或面对面地进行。利益集团与媒体之间畅通的渠道使它们能产生对民意的影响，因而在立法过程中起到巨大且微妙的作用。

州政府和地方政府立法机构所面临的立法内容和范围必须尊重美国宪法中第十修正案规定而且不可逾越的界限。该修正案规定州政府的权力必须既没有受到宪法禁止，也没涉及指定必须由联邦政府行使的权力。这种对州和地方立法机构宪法性的限制主要是当联邦政府决定为某个领域进行立法并成功通过了法案之后发挥作用，由于这一禁令，联邦法案就能够避免任何与州或地方立法机构通过的法案发生冲突的可能性。因此由于联邦立法案所具有的优先占据地位(occupation)，任何现有的州或地方立法案遇到联邦政府占据情况时，联邦立法案总是有优先权(Preemption)。

【参见“Legislatures，Structure of(立法机构的结构)”】

Sho Sato and Arvo Van Alstyne,State and Local Government Law,1977.Osborne M.Reynolds,Handbook of Local Government Law,1982.

——Matthew J.Middleton