政府失灵

出处：按学科分类—政治、法律 经济科学出版社《政治经济学大辞典》第209页（4403字）

是指政府的政策措施和干预行动没有达到纠正市场失灵的目的，甚至带来了比市场失灵更坏的结果。

有时，政府失灵也指政府没有实现其最初的政策意图。第二次世界大战后，西方国家的政府奉行凯恩斯主义干预理论，试图运用“相机”财政、金融政策来熨平经济周期，把经济增长率、通货膨胀率与失业率均保持在合意的水平上。但本世纪70年代以来，政府的“相机”干预并没有实现上述政策意图，却带来了高通货膨胀和高失业同时并存的局面。这是着名的政府失灵的例子。

对于政府失灵的原因，人们有两种基本解释。一种认为，政府失灵是由政府在制定政策及执行政策过程中的偶然失误造成的。因此，克服的办法是提高政府决策的科学性和强化政府政策的实施；另一种则认为，政府失灵有不可剔除的内在原因。因此，减少政府失灵的根本办法是相应缩小政府干预和政策作用的范围。第一种解释虽有某些合理成分，但是肤浅的，第二种解释则比较科学。

60年代以来，一些主要西方经济学流派都对政府失灵的原因作出了自己的解释。

现代货币主义认为，真实经济变量，如真实GNP、自然失业率、长期消费倾向，都有其客观值，它们是由生产的技术条件、经济结构和经济制度决定的，政府政策很难改变。如果政府试图人为地改变它们，其结果必然是政府失灵。

例如，政府试图改变真实GNP水平和就业水平的扩张性金融政策常常会失灵。其失灵原因是，依据现代货币主义观点，价格和工资具有充分的弹性，当政府为了提高经济增长率和实际就业水平而增加货币发行量时，增发的货币马上会释放到物价上，引起价格总水平的上涨，而不会起到拉动实际产出水平和实际就业水平的作用。

理性预期学派依据“理性预期”假定来论证政府失灵。该派认为，市场主体在作出决策时会充分运用已占有的信息，依据头脑中已形成的经济模型对未来的政策变动情况作出基本准确的预测。

市场主体所占有的信息的质和量并不亚于政府部门及其工作人员，其预测同职业经济学家运用精确的数理经济模型得出的结果不相上下。当然，由于经济中存在许多随机的、不可测的事件，市场主体的预期也会出现差错。

但它们不会始终一贯地犯同样的预测错误，一旦发现错误，马上会积极纠正。也就是说，虽然市场主体的预期会出现随机误差，但不会出现系统误差，预期是无偏的，因而是理性的。

理性预期学派由此得出结论：作为政府政策作用对象的经济主体，不会完全被动地听任政府的摆布，它们会依据自己的利益对政府行为作出反应。

当政府的政策与它们的利益相悖时，理性预期行为往往会抵消政府的政策意图，导致政府失灵。

公共选择学派则在“经济人”假定的基础上论证政府失灵或公共选择失灵。公共选择学派有一个关键性假定：即公共选择主体的行为是经济人行为。

亚当·斯密(Adam Smith)是最先系统分析“经济人”假定的经济学家。但是，从斯密到本世纪中期，大多数人只把经济人假定用于分析市场交易领域人们的行为特征。福利经济学家的进一步分析指出，市场交易领域中的经济人行为往往会违背社会利益，造成私人成本(收益)与社会成本(收益)的差异，进而主张政府干预经济。但在本世纪50年代以前，却没有相似的假定被延伸到那些以投票人或国家代理人身份参与政治或公共选择的人们的行为上。

政治学和公众常常乐于假定，公共选择的主体(选民或投票人、政治家、官僚)不仅具有比个人和厂商更完备的信息，更重要的是他们能够毫无私利地代表集体、社会的利益。由于没有个人利益的制约，政治过程能自动保证公共决策结果和公共资源配置符合社会整体利益。

但公共选择学派认为，对政治领域人们行为模式的传统假定是靠不住的，在“政治市场(Political Market)”上，人们的行为同样是经济人行为，行为的动机仍然是个人效用的最大化，包括更少的政治参与费用、更高的职位、更大的权力和由此派生的更多的物质利益。因此，在“政治市场”上，同样存在私人成本(收益)与社会成本(收益)的差异。

并且，我们不能马上断定，“政治市场”上的这种差异就一定比“交易市场”上的差异小。

由于政治领域人们的行为也是经济人行为，政府政策的制定和执行就难免受到个人利益和小集团利益的影响，从而导致政策扭曲、政策变形，并由此导致政府失灵。

一些西方经济学家对“政府失灵”作了具体的分析。

皮古(A．C．Pigou)是福利经济学的创始人，他强调“市场失灵(Market failures)”，主张政府干预经济活动。

但即使是皮古，也对政府能否校正市场失灵存在疑虑。例如，皮古主张用税收／补贴制度来解决外在性问题。但他同时指出，政府在计算具体的税收额和补贴额时，由于难以获得足够的信息而存在诸多困难，往往使政府难以有效校正经济活动中的外在性，出现政府失灵现象(皮古，中译本1963)。

米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)是现代货币主义大师，他在许多文章和着作中都对政府干预的有效性直接予以否定。指出，即使是初衷良好的政府干预，往往也会得到正好相反的结果(1982)。例如，为了保证穷人有房可住，政府往往会拟定房租控制计划。但房租控制计划会破坏房产市场的供求机制。一方面，低房租鼓励有房可住的人租住更多的住房空间；另一方面，低房租作为一种负刺激使房地产商纷纷把自己的资源转移到非控制行业，住房供应量减少。

结果，房租控制计划在供、求两方面都造成了不利于穷人的影响，穷人住房问题依旧得不到解决，甚至被恶化。

从弗里德曼的分析中不难得出这样的结论：破坏市场运行机制的政府干预往往会导致政府失灵。

D·拉尔(Deepak Lal)认为，政府失灵存在两个基本原因。一是政府干预要受到信息、交易成本的制约。

因此，政府会同市场一样，难以使资源配置达到帕累托最优(Pareto Optimal)；二是政府干预行动往往是通过特定的扭曲性政策实现的。但一旦实施了某一扭曲政策，就会引起整个经济的全面扭曲，致使经济远离市场均衡点(拉尔，1992)。

J·E·斯蒂格里茨(Joseph E．Stiglitz)认为，政府失灵存在四个内在原因：一是政府存在信息局限性；二是政府对私人市场反应的控制能力有限；三是政府对官僚机构本身的控制能力有限；四是政治运作程序存在局限性(J．E．Stiglitz，1988)。

克鲁格(A．O．Krueger)也对政府失灵作出了自己的分析。

她认为，政府干预的有效性依赖于三个前提：一是政府作为政策实施的主体，能自动地将社会福利最大化纳入自己的目标函数；二是追求社会福利最大化的决策者自然而然有决策所需要的充分信息；最后，无需成本就可以提出和实施政策。她进而认为，这三个前提条件都是不现实的，因此，政府失灵是不可避免的。

克鲁格还指出，社会压力集团的存在也往往使政府的政策背离理想的资源配置目标，从而导致政府失灵。

综合以上的分析，政府失灵存在以下基本原因：

首先，作为政府干预依据的社会福利函数并不明确。

政府干预的目标是社会福利的增进，福利经济学家虽然提出了社会福利函数概念和抽象公式，但政府很难具体地识别社会福利函数。

究其原因有二：(1)根本不可能列出社会福利函数。在市场上，社会成员千差万别的个人偏好可以通过市场机制的运转综合成某种价格结构，市场具有合成个人偏好的能力。但是，千差万别的个人偏好能否通过政治程序合成为单一的、明确的社会福利函数是很成问题的；(2)作为政府干预主体的各级政府机构受到信息不完备的制约。

信息不完备原因有两个：一是信息技术的发展赶不上经济复杂性的增加；二是收集和处理信息需要支付成本，政府机构出于经济上的考虑，往往不得不满足不完备信息。

第二，在政治领域，人们的行为仍然是经济人行为，这是必须明确的。

如同厂商和消费者在市场上追求自身利益最大化一样，政府工作人员中也会在行政过程中不失时机地追求自身利益。如果制约措施不严格，为修补市场缺陷和改善资源配置而设置的机构和职位、颁布的命令、实施的管制等，往往会蜕变为腐败分子谋取私利的工具和手段。

为了规范政府行为，就要建立相应的社会监督机构。但是，这一方面会增加政府费用，另一方面，很难保证监督机构的工作人员不滥用职权。

政府工作人员的经济人行为是导致政府失灵的重要原因。

第三，作为政府干预对象的微观经济主体(厂商和消费者)，也不是一个完全听任政府摆布的被动受体，它们有自己的利益，掌握着大量的信息，有不逊于政府工作人员的知识背景和认知能力，往往能迅速看出政府的政策意图。因此，一旦政府采取了系统的或可以预测的政策，微观经济主体就会采取相应的行动作出应变反应，结果抵消了政府政策的预期效果，导致政府失灵。

参考文献：

胡代光、厉以宁，1986，《当代资产阶级经济学主要流派》，商务印书馆。

皮古，1963，《社会主义与资本主义的比较》，商务印书馆。

迈克尔·卡特、罗德尼·麦道克，1988，《理性预期：80年代宏观经济学》，上海译文出版社。

布坎南，1989，《自由、市场与国家：80年代的政治经济学》，上海三联书店。

弗里德曼，1982，《自由选择》，商务印书馆。

拉尔，1992，《发展经济学的贫困》，上海三联书店。

克鲁格，1995，《发展中国家实施经济政策的教训》，《经济社会体制比较》第6期。

Stiglitz，J．E．1988，Economics of The Public Sector．w．w．Norton & Company Inc．