公共养老金制度的改革：综述
出处：按学科分类—经济 经济科学出版社《公共经济学大辞典》第345页（14128字）
【内容介绍】：
1．引言
近年来，随着社会老龄化现象日趋严重，各国的财政状况每况愈下，养老金制度的改革浪潮遍及全球。
新型的强制性养老金制度是完全基金制，即建立个人养老金账户。这种新型制度与传统的养老金制度即现收现付制或征税制有根本区别，主要表现在三个方面：(1)完全基金制(FF)取代现收现付制(PAYG)，至少在一定程度上会增加老年储蓄；(2)更加明确地把分配性因素与非分配性因素区别开来；(3)缴款的管理、养老金储蓄的投资以及养老金的支付等发生实质性变化。
养老金制度是现代社会建立、发展起来的最复杂多样的经济计划之一。这种制度的影响非常深远：(1)养老金制度通过引致代际间转让、影响资本和劳动市场决策以及从税收效率到赤字融资的财政效应来影响储蓄，从而引发宏观经济问题和福利问题；(2)养老金制度还涉及到代际内公平和老年贫困问题；(3)这种制度还影响着私人部门的作用、资本市场和保险市场的功能以及政府的管制；(4)养老金制度的改革是许多利益集团(如工人和雇主组织、养老金领取者、公共养老金机构、私人养老基金以及政府)所采取的行动的结果。
因此，养老金制度的改革不仅是一个经济问题，而且还是一个政治问题。
2．宏观经济学与代际间福利
早在20世纪五六十年代，萨缪尔森(Samuelson，1958)和戴尔蒙德(Diamond，1965)就建立了两代人叠代模型(即OLG模型)，用来分析公债和老年保障制度的财政、积累以及代际间福利问题。后来，到了80年代，奥尔巴克和科特利科夫(Auerbach and Kotlikoff，1987)的多代OLG动态模型发展了戴尔蒙德(Diamond，1965)的两代人OLG模型，包含了更接近现实的大量的相互影响的人群，并成功地分析了从养老金制度到征税的各种问题，特别是在阐示养老金制度及其改革的影响、转换以及稳定状态效应方面更为有效。
十余年来，理论界对养老金制度及其改革的帕累托效率、对宏观经济运行和代际间福利的影响的研究取得了很大进展(Arrau and Schmidt-Hebbel，1993；Felderer，1993；Corsetti and Schmidt-Hebbel，1994)。
FF制取代PAYG制意味着，当转换时期赤字用对中间纳税的一代人征税时，这是向未来一代人的转让。税收融资所产生的向未来一代人的转让，将增加未来一代人的储蓄水平和福利水平，并在封闭经济中，将提高资本和产出水平。如果一般性课税和PAYG缴款都不是扭曲性的，则帕累托效率不受养老金制度改革的影响(Breyer，1989，p．243－358)。更为现实的情况是，这两种征收形式都具有扭曲性。
于是，PAYG－FF制度改革通过消除PAYG缴款的纯税收因素而提高帕累托效率，但因提高一般性课税以弥补税收融资的转换或较高的明显政府债务的利息而降低帕累托效率。奥尔巴克、科特利科夫和斯金纳(Auerbach，Kotlikoff and Skinner，1983)曾依据次优理论研究了所得课税的相对效率，结论是所得课税不总是比工资或薪金课税更有效率。因此，养老金制度改革至少在理论上尚不能确定其帕累托效率效应。
倘若PAYG缴款比一般性课税的扭曲性大，那么，这种改革的帕累托效率收益就完全可以在有限的时间里偿还新的明显政府债务(Homburg，1990，p．640－647)。
1990年以前，大多数文献利用的是简单的OLG模型，集中讨论了封闭经济或小型开放经济的极端情况，而且，其中包含的假设条件是：不存在自愿性代际间转让(包括遗赠)、缺乏远见、信贷限制以及不确定性。这些假设条件被以后的研究所摈弃，从而开辟了新的研究天地。
在大型开放经济的这种中间情况下研究PAYG制的影响(它对国际利率产生影响)可能与在封闭经济或小型开放经济这种极端情况下所得到的结果完全不同。布莱亚和威尔德森(Breyer and Wildasin，1993，p．43－49)的研究结果表明，当一国是世界其他国家的净债权人(债务人)时，由于国际利率水平的提高，采用PAYG制意味着增加贸易条件收益(损失)。
在迁移自由的多国背景下，各国间不协调的政府债务和养老金制度、国营PAYG度，会导致低效率的国际资源配置(Homburg and Richter，1993，p．51－63)。
在封闭经济中，当在同一代人中有些人比另外一些人更缺乏远见(其折现率比较高)并存在着信贷限制时，建立强制性的FF制度会迫使他们不自愿地储蓄，增加长期资本和产出，但降低私人福利水平。
有些经济学家(Valdes-Prieto and Cifuentes，1993；Cifuentes and Valdes-Prieto，1994)指出，在这些条件下，PAYG－FF制度改革的潜在影响被夸大了。
即使人们对于他们属于哪一代人(因此对于他们的未来课税水平)是不确定的，PAYG制度在大多数增长路径上也不是福利改善的(Richter，1993，p．91－103)；但是，如果PAYG制度可以使生产性风险遍及各代人，就能提高福利水平(Enders and Lapan，1993，p．65－90)。
可是，在实行PAYG制度下，如果影响PAYG福利金的政治不确定性大于FF福利金的资金不确定性，那么，社会福利水平就不会提高；于是，养老金制度的改革就属于帕累托福利改进(Valdes-Prieto，1994c)。
总之，适用于生命周期储蓄和强制性养老金制度的戴尔蒙德－奥尔巴克－科特利科夫模型(DAK模型)，极其成功地使经济学家和决策者们认识到老年保障制度的程式化特征、动态以及代际间公平的权衡。DAK模型的成功之处在于：(1)它有助于消除普遍存在的但是错误的观念，即FF制度取代PAYG制度即使在没有代际间转让和效率收益的情况下，也能提高未来储蓄和产出水平；(2)它还有助于消除这种不正确的思想，即养老金制度改革的转换赤字即使在公债工具可以利用且在没有财政幻觉的市场中以新的明显政府债务取代旧的隐含PAYG债务的情况下，也会导致公共部门无偿债能力和宏观经济不稳定。
由于养老金的日益增长以及依存比率的不断提高，很多国家的PAYG制度的资金相当匮乏乃至达到崩溃边缘，使得决策者不得不提高退休年龄，以解决日趋严重的养老金制度赤字。
例如，智利、德国、意大利和日本已把退休年龄提高到65岁，美国则提高到67岁。西弗特兹(Cifuentes，1994，p．35－56)利用一种动态模拟模型阐示了养老金制度改革引起的许多问题，其中，他模拟分析了退休年龄的提高和每一代人在转换时期以及新的稳定状态下的福利效应。他得到的结果是：这项改革对临近退休年龄的那一代人的影响可能是巨大的，高达其福利水平的10%～15%。
大多数社会保障制度的研究都是在包含部分外生长期增长的OLG模型框架下进行的，认为养老金制度的改革可能仅涉及到产出和福利水平，而不影响稳定增长率。
现在的问题是，社会保障制度的改革在包含内生增长的两部门经济中会不会影响产出的增长?最近经济学界发展起来的“内生增长理论”提供了一个理论基础，即资本市场和劳动市场的效率变化对增长率具有长久性的影响(Saint-Paul，1992，p．1243－1259)。科尔塞惕(Corsetti，1994，p．57－76)建立了一个适用于两部门经济的内生增长模型，其中，正规和非正规部门间的差异是：前者按照社会保障法规缴纳养老金缴款。科尔塞惕利用AK模型即奥尔巴克－科特利科夫模型(在该模型中，资本对劳动生产率有一种外部效应且是基本的生产性资源)，考虑到养老金制度改革引起的生产结构的变化，估计了随着不同养老金制度的劳动市场扭曲程度，分析了PAYG－FF制度改革提高资本积累率和产出增长率的条件。一般来说，收入效应与替代效应在一定程度上具有抵消效应，因此，消费和增长的变化不可能得到明确地确定。
可是，说明性模型证实，PAYG－FF制养老金制度的改革对增长的长期正效应可能是巨大的。经济增长速度加快的决定性起因源于把劳动力吸引到正规部门的各种刺激，而由于税收融资的转换所产生的可能的代际间转让是次要的。
3．收入分配、贫困和政府作用
以高于产出增长的速度减少贫困应当是每一社会的政策目标，公共政策应当努力以最低的效率成本实现这个目标。PAYG制度追求的核心目标正是要通过收入再分配提供退休收入和保障老年贫困者的收入。
可是，养老金固定的PAYG制度不符合收入检验(income tested)标准，而且，PAYG制度的资源转让通常以不利于真正贫困的人的方式在缴款者与受益者之间再分配收入。
瓦尔德斯－皮里特(Valdés-Prieto，1994b，p．77－103)采用了一种新的方法来考察以养老金制度作为收入再分配工具的合理性。他把目前普遍实行的PAYG制度的再分配目标的正反两方面理由与其主要的替代制度即帮助老年贫困者的目标方案(targetted program)进行了比较，认为后一种方法应是发展中国家养老金制度改革所考虑的主要方案。FF制度取代PAYG制度需要消除PAYG制度所具有的分配功能，而这种改革在政治上是否可行通常取决于能否找到一种有效的再分配替代措施。他还基于DAK模型进行了稳定状态模拟，得到的结论是：在转换赤字部分由税收融资的情况下，非再分配性的FF制度取代再分配性的PAYG制度，在长期能够增加穷人的收入和福利；在转换时期，帮助穷人的计划是必要的，为此而应当实行一种目标转让计划，这种计划可用公债来融资而不危及长期利益。
政府以老年贫困者作为帮助的对象，可以采用的主要分配性工具之一是保证所有向养老金制度缴款的人获得最低养老金。在PAYG制度下，如果现有的缴款水平不能满足最低养老福利金的需要，政府可以提高所有在职工人的缴款。在固定的个人缴款资本化的制度下，政府必须借助于一般性税收收入为这项计划筹措资金。
在这种个人缴款资本化的制度下，政府要承担工人在职寿命终结时补偿最低养老金的资金不足的风险。因此，政府的这种意外的最低养老金负担能力取决于养老金所投资的资产的风险性。可是，由于政府的这种责任取决于若干变量，诸如最低养老金水平、缴款率、制度管理成本以及该基金投资的资产的风险性等等，所以，政府的这种意外责任的大小很难估价(Arrau and Schmidt-Hebbel，1995)。
4．社会保险政策、私人养老金制度以及公共养老基金
包括养老、保健和社会福利计划在内的社会保险政策是政府行为的主要内容，但对此进行深入研究的文献不多。科特利科夫(Kotlikoff，1994，p．127－150)建立了一个理论框架，估价了政府实施的、由多方金融机构资助的社会保险政策。他发展了以前的代际核算方法(Auerbach，Ghokale and Kotlikoff，1994，p．73－94；Kotlikoff，1992)，从代际内核算和代际间核算两个角度考察不同家庭面临的实际边际税率，估价了从一般意义上讲属于财政政策而从具体上讲是社会保险计划的持续性、刺激效应以及代际间和代际内的分配效应。然后，他分析了除了家庭私人需要的保险外，政府采取风险共担(risk pooling)的合理性以及私人风险分担(risk sharing)的有效性，从而估价政府的补偿性保险政策的合理性。最后，科特利科夫还分析了美国作为OECD国家中效率低下的社会保险政策不能起正常作用的情形。
他指出，PAYG型社会保险具有三个重要的反常效应：(1)通过，PAYG制度向老年人转让，在很大程度上导致国民储蓄下降；(2)过高的实际边际劳动所得课税，对在正规部门的工作产生了巨大抑制效应；(3)代际间的收入再分配以反复无常的方式出现。
通常有很多建议主张以私人养老金制度取代国家社会保障制度。
私人社会保障制度包括工人、领取养老金者和福利金的私人提供者(养老金基金管理公司和保险公司)。私人社会保障制度要成为一种切实可行的方案，必须能够高效率地提供养老金和社会保险金，同时还必须考虑到最优市场结构的构造及其竞争性特点，而且还需要强有力的且有效的政府管制。
在基金的所有者与管理者之间可能会发生严重的利益冲突，特别是对于强制性退休储蓄和残疾或幸存者保险，政府更需要进行管制和监督，因此，政府对储蓄和保险基金的担保非常重要(Arrau， Valdés-Prieto and SchmidtHebbel，1993；Valdés-Prieto 1994a)。建立在受到私人产权保护的个人账户储蓄的、固定缴款基础上的私有化强制性养老金制度，似乎避免了公共养老金制度所固有的政治上和预算上的风险(Diamond，1994a)。
根据智利已实行十余年的特别私人社会保障制度的经验教训，戴尔蒙德(Diamond，1994b，p．21－33)分析了智利实行的这种制度的令人担忧的一些问题。他虽然强调了政府介入可以保证这种私人社会保障制度的正常运行以及由此而使金融得到深化的间接利益，但是，他指出了如下两个重要问题，即管理成本和销售成本过高而保险保护程度不足：(1)养老金基金管理公司为了让每个工人相信他们的选择，就要对竞争压力做出反应，提高其销售能力以吸引新的客户，导致管理成本和销售成本大增；(2)由于工作寿命长度的风险、到了退休年龄后还有很长的预期寿命的风险以及在退休之前去世的风险等，这种固定缴款制度所提供的保险保护程度会不足。
戴尔蒙德建议的解决这两个问题的方法是：为了解决超额销售成本问题，可以强迫人们以群体形式购买养老金服务；为了解决低保险保护问题，可以固定福利金(受益)计划(defined-benefit plan)来取代缴款制度。
5．养老金制度改革的理论研究与政策设计的尚待解决的问题
阿劳和施密特－海彼尔(Arrau and Schmidt-Hebbel，1995)曾就养老金制度及其改革文献尚未定论的问题进行了归纳，主要表现为以下几个方面：
第一，通常认为，FF制度允许养老金使用长期债务工具，相反，PAYG制度抑制了金融市场和资本市场的深化以及适当的金融管制的发展。
但是，支持这种观点的更加系统的论据尚不充分。
第二，养老金制度改革的长期效应，其定性分析已基本定论，但这种效应规模到底有多大尚无一致说法。传统的外生增长DAK模型几乎没有论证PAYG制度和PAYG－FF制度改革的长期效应。奥尔巴克和科特利科夫(Auerbach and Kotlikoff，1987)估计，在典型的封闭经济中，美国引入PAYG制度使GDP相对降低5%，而阿劳和施密特－海彼尔(Arrau and Schmidt-Hebbel，1993)则估计，完全税收融资的PAYG－FF制度改革将使GDP相对提高3%～5%。
西弗特兹和瓦尔德斯－皮里特(Cifuentes and Valdés-Prieto，1994)估计，在典型的封闭经济中，主要以税收融资的养老金制度改革导致长期GDP增加，其增加幅度从没有信贷限制的5%到有信贷限制的16%。上述这些估计结果远远不是对养老金制度改革的短期、长期宏观经济效应的现实估计，因为这些估计都没有准确地考虑到现实经济中的遗赠、缺乏远见、信贷限制、不确定性、金融开放度以及内生增长反应等因素。
第三，强制性FF养老金制度是否就是一种最优的长期方案，仍是个悬而未决的问题。与强制性PAYG制度和自愿性储蓄制度相比，强制性FF制度可能具有两个优点：一是能使人们更加认识到为退休进行储蓄的必要性(降低缺乏远见的程度)，二是有助于资本市场深化和消除市场不完全(减轻举债限制、信息不灵以及道德危机的影响)。
但是，同自愿性储蓄养老制度相比，强制性FF制度的成本也是非常明显的，主要包括两个方面：一是政府要对强制性养老金予以担保，二是储蓄被迫超过其自愿储蓄的那些人的福利降低。
因此，FF制度的成本与收益的比较提出了FF制度储蓄的最优规模问题。
第四，私人FF制度存在一些分配性问题。例如，在智利实行的养老金制度下，缴款者从养老基金管理公司获得变动佣金和固定佣金。
这种制度虽然可以有效地反映出个人账户的管理成本和有价证券投资的成本，但是，这种固定佣金对穷人来说是累退的。政府是否应当补助这种固定佣金?政府是否应当用一般性税收收入来补助?此外，以FF制度取代PAYG制度而受到影响的人是妇女，由于她们的预期寿命较长，因而失去了在PAYG制度下可享受的补贴。
第五，科特利科夫(Kotlikoff，1994)提出了一个与政策设计密切相关的问题，即养老金应当如何支付。养老金制度应当一次性总额支付(或允许按计划提取)，还是提供养老金年金。
虽然后一种选择避免了去世日期的风险，但它意味着提高老年人消费、减少遗赠以及抑制对子女的需求等，因而会降低国民储蓄和人口出生率。
第六，戴尔蒙德(Diamond，1994b)提出了另一个与政策设计相关的问题，即固定缴款制度(defined-contribution systems)向老年工人提供的保险保护程度比较低。
实际上，当一个工人在临近退休时，其养老金财富会有很大风险。为了避免这种风险，对于临近退休的工人来说，可以考虑选择固定福利金计划(defined-benefit programs)。另一方面，一次性或按计划提取很可能造成由政府资助的最低养老金的养老金领取者发生过度消费的道德危机效应。
第七，养老金基金证券投资组合应当实现国际多样化，因为这可以使养老金领取者改善其证券投资组合的风险和收益。
投资于海外也会使养老金基金不能在当地资本市场取得过分的市场力量。然而，国际证券投资组合多样化的代价可能是增加国际金融的不稳定性(包括国际证券投资组合迅速重新配置所导致的股票价格和汇率大幅度波动)和丧失货币政策自主权(Davis，1994；Fontaine，1994；Reisen and Williamson，1994)。
这个问题尤其与小国实行的完全基金制私人养老金制度有关，同相对较大和中等国家实行的养老金制度相比，其投资于海外的风险－收益利得非常大，而在较大国家和中等国家，未偿养老金资产占国内股票或GDP的比率相当大。
第八，在启动私人管理FF制度之前，需要满足哪种金融市场和资本市场条件，尚处在探索之中。
一种观点认为，这需要等到本国金融市场和资本市场得到充分发展，政府管制非常有效以及银行、保险、股票和债券市场得到严密监管，以便使养老金改革失败的风险最小化。而另一种观点则认为，只要有最低程度的金融市场(银行和公债初级市场)就可以启动私人FF制度(Arrau，Valdés-Prieto and Schmidt-Hebbel，1993)。
金融工具、资本市场以及适当的管制和监管机构的进一步完善可能是私人养老金基金发展的内生结果。这个问题对于东欧等国家来说是一个非常重要的核心问题，因为在这些国家，产权尚不明晰，银行因有大量坏账而负担沉重，资本市场几乎不存在。
这些国家的养老金制度改革所面临的最大挑战是适时地准备最低限度的法律条件和市场条件，而不丧失建立私人管理FF养老金制度的机会。然而，“什么是金融部门的最低条件以及如何迅速地建立起这些条件，仍然有待于深入讨论”(Holzmann，1994)。
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