财政政策准则

出处：按学科分类—经济 经济科学出版社《公共经济学大辞典》第1044页（14563字）

【内容介绍】：

政府在制定财政政策，选择财政政策措施时，取决于政府所遵循的财政政策准则。

西方经济学家有时也把财政政策准则(norms of fiscal policy)称为财政政策基准(benchmarks of fiscal policy)、财政政策法则(rules of fiscal policy)或财政政策方针(guidelines of fiscal policy)等等。

财政政策的准则包括的范围非常广泛，其中有两个极端的准则，即年度平衡预算财政准则和功能财政预算准则。各种折衷的财政政策准则包括周期平衡预算财政准则、高度就业预算或充分就业预算盈余财政准则。这些准则可用图1来描述。

1．年度平衡预算财政准则

年度平衡预算财政准则(the annually balanced budget fiscal norm)是古典经济学家创立的，作为政府财政行为的基本准则已经延续了一个多世纪。年度预算平衡指的是每一年的财政收支结果都应是平衡的。

这一理财思想基于政府预算行为应是“节俭”的这一文化观念上，认为预算的平衡就能表明财政具有责任感和政府是高效率的，正如私人部门中家庭和企业所表现的那样。

图1 各种财政政策准则

年度平衡预算财政准则的基本内容包括：

(1)一个国家的财政管理与一个家庭的财务管理道理是一样的。

如果夫妻两人的支出多于他们的收入，那么他们将破产，困苦即将来临。

这个道理同样适用于一个政府。

(2)政府预算每年都要平衡。而且，预算规模要小，其支出要节俭，支出用途要严加控制。

(3)政府债务是给子孙后代造成的沉重负担，每一元的债务都是压在人们肩膀上沉重的石头。一切欠债都是罪恶，政府公债更是如此。

古典学派经济学家支持年度预算平衡的理由是：(1)私人部门的经济发展因政府向私人部门出售公债而受到阻碍，因为公债把私人部门能够用来取得资本产品的资金转移到了公共部门。(2)从部门间的资源配置来说，政府的赤字支出使得公共部门相对扩张，而私人部门相对缩小；或者说，公共部门的壮大是以牺牲私人部门为代价的。

(3)赤字支出一定会导致通货膨胀。(4)相对于税收融资来说，公债融资容易鼓励不必要的战争。

政府债务在资本主义的货币交换型经济建立之前不可能大规模存在。公债和信用的广泛发展，首先始于18世纪。

但当时的古典经济学家如D．休莫、A．斯密等极力反对不平衡的政府预算(赤字)，而英国的T．马尔萨斯和美国第一任财政部长A．汉密尔顿对公债和赤字的反对就不那么强烈。

亚当·斯密以坚持年度预算平衡来反对中央政府的债务。他认为，当国家费用由举债开支时，政府在资金的运用方面造成巨大浪费，对国民经济再生产产生不良影响。在他看来，公债把生产性劳动从生产用途转移到其他非生产用途，由公债财源提供的政府支出，其总体经济机能就是使私人的投资转换为公共消费，对现有资本起破坏作用。

他甚至认为，公债累积带来的弊害不仅使政府吸收的产业资本充当非生产性支出，而且债台高筑必定导致国家破产(坂入长太郎，1987，第166页～第167页)。

另外一些古典学派经济学家，如萨伊、李嘉图和穆勒等反对政府赤字的程度有所变化，但他们至少还是赞同年度预算平衡概念。

马尔萨斯与其他古典经济学家有明显区别。他虽然在其着作的某些地方对政府公债有强烈的反对，但他从未完全否定公债，而且并不认为公债本身必然成为恶魔。

他认为，个人从公债中得到利息收入，当他花掉这些收入时，至少有一部分用于购买经济产品，因而公债有助于增加经济产品的需求。

到了19世纪末，英国着名的经济学家C．F．巴斯特布尔认为，成熟的经济社会的一个特征就是能够创造公债。

在政府的经费中，属于经济经费的部分，当然可以用公债来支付。从此，“反对公债”和“赞成平衡预算”的观点日趋缓和，但直到“凯恩斯革命”爆发之前，经济学上反对年度平衡预算的观点仍未完结。

1932年大萧条时期，罗斯福就任美国总统时，其政治纲领中仍然遵循年度预算平衡准则。后来，1937年罗斯福就任第二届总统后，凯恩斯经济学的影响在西方国家的政治和经济领域里才被逐渐认识，促进经济稳定的财政政策才开始得到谨慎的应用。

随着现代宏观经济学的出现与发展，大多数经济学家接受了利用政府预算来促进经济稳定目标的实现，但政治家们对此还持有怀疑态度。无论如何，接受财政政策的政治趋势已成为潮流。

美国肯尼迪总统最先敢于将这一政策付诸实施，他于1963年向美国国会提出实施减税政策。这一建议在约翰逊总统执政期间取得了丰硕成果：1964年实施了个人所得税和公司所得税减税，1965年实施消费税减税。

从此，年度预算平衡准则无论在理论上还是在实践上，只是历史上曾经出现过的一种理财观念。

凯恩斯学派经济学家认为，在一个合理的、成熟的、民主的政治经济中，年度平衡预算准则似乎显得缺陷很大。

主要表现在：(1)政府遵循年度预算平衡准则，将会加大经济的波动幅度，使经济更加不稳定。在现行累进税率制度下，经济繁荣会导致税收收入自动增加，按这种准则，财政支出必须随之增加，结果无疑要增加通货膨胀压力；相反，经济衰退将导致税收收入自动减少，按这种准则，财政支出也必须相应减少，结果必然是加重经济萎缩。马斯格雷夫(Musgrave and Mausgrave，1980，p．621)指出，“当国民收入水平下降时，这种政策要求减少公共支出或提高税率；而当国民收入水平提高时，这种政策要求增加公共支出或降低税率，这将导致反常的公式弹性，加重经济的不稳定性”。“总之，极力试图保持年度预算平衡更会使经济走向萧条或膨胀。”(Ott and Ott，1962，p．102)(2)由于某些制度上的障碍，使年度预算平衡准则无法实现。例如，院外压力集团的影响使预算赤字成为可能。这种情况之所以发生，是因为院外压力集团想改善他们所代表的那些人的经济地位，即或增加那些人得自政府支出的利益，或降低他们应支付的税收，或二者兼而有之。显然，增加政府支出和降低税收，都是向赤字财政发展。

个别压力集团可能会反对赤字支出，但他们的集体活动终究会造成赤字结果。

20世纪70年代后期，西方一些经济学家就年度预算平衡准则的技术问题提出疑义。他们认为，在某一特定的年份里，财政的收支相等并不一定意味着整体的财政均衡(Tanzi，1982，p．1069－1082)。

首先，财政收支的恒等关系是存在于一个月、一年、一个经济周期，还是一个更长的时期?以一年为基础来论财政平衡与否，在原始的农业经济时代，可能具有一定的意义，但在现代工业经济时代，这种时间限制并没有特殊意义。

事实上，倘若我们赋予政府具有稳定经济的功能，我们就不一定非要财政收支在每一年内都相等。

其次，与平衡期间长短的选择相关的一个问题是动态平衡与静态平衡的差别问题。

可靠的平衡是指长期支出与长期收入之间的平衡，而不应是年度支出与年度收入之间的平衡。这就是说，政府如果面临着当年临时收入的增加，在安排预算支出时，不但要考虑当年的财政平衡，而且还要从动态的观点出发，照顾将来财政年度的预算平衡。另外，财政收支之间存在着一定的时滞，这也要求政府从动态的观点看待财政平衡。比如，有些经济性支出最终要形成一定的生产力，成为以后财政平衡的财源。

当这类支出发生时，当年的财政状况可能是亏空的，但它却为将来的财政平衡打下了坚实基础。

再次，年度预算平衡准则没有涉及到整体平衡与部门平衡问题。

通常所说的财政平衡或不平衡，指的都是中央政府或联邦政府的预算执行结果。但在整个社会范围内与财政收支有关的部门很多，如中央政府、地方政府、国营企业、社会保险机构、市场委员会、特别基金会等。随之产生了这样一个问题：这些部门的收支是从宏观上或全局上来考虑平衡与否，还是政府的每一重要部门都应平衡?如果国内和国际资本市场是完善的，预算程序也能得到最适履行，那么，整体上的收支平衡才是重要的。

尽管年度预算平衡准则有很多缺点，但并不是说这个准则一无是处。在资源配置主要由市场操纵的社会里，年度预算平衡准则试图对政府的过度行为进行“控制”，使公共部门的相对规模不至于过大，故它具有一定的优点。所以，下面讨论的各种折衷准则，依然包含着年度预算平衡的某些控制功能。

2．功能财政预算准则

功能财政预算准则(the functional finance budget norm)是与年度平衡预算准则截然相反的财政政策准则。年度平衡预算准则强调的是对政府财政活动实施“控制”和“管理”的重要性，功能财政预算准则强调的是实现宏观经济“目标”的重要性，不管预算是否平衡。前者关心的是分配和配置问题，后者则特别注意总体经济运行和经济增长目标。

功能财政概念创建于凯恩斯时代之初，以凯恩斯经济理论为基础。该准则的早期表述主要考虑的是稳定，强调的是消除30年代存在的失业。而且，并没有像现在这样强调经济增长。

那时，功能财政与补偿性财政还没有区别开来。经济增长作为一个政策目标得到重视时已到了50年代末60年代初。

对功能财政预算准则表述得最清楚的是着名经济学家A．L．勒纳教授。早在1943年他就指出，所谓功能财政预算准则，是指抛弃所有传统上所视为“健全”的观点，而以财政措施的后果，或它们在社会经济中所发挥的职能，作为判断良窳的标准(Lerner，1943，p．39)。

勒纳认为，第二次世界大战期间的经济发展业已证明，政府的财政活动有能力维持充分就业。第二次世界大战之前存在的那种长期萧条状态已被国防开支增加引起的总需求扩大所消除。然而勒纳指出，许多认识到了赤字支出在起作用的好心人仍然反对它，因为他们还没有完全理解赤字支出的运行，而且错误地认为它的结果是危险的。

功能财政预算准则的基本内容包括：

(1)政府预算应努力实现充分就业和价格稳定，不应只关心税收收入与政府支出是否平衡。

换言之，税收收入无需等于政府支出水平，只有在防止价格水平上涨时才增加税收。

(2)政府的债务只有在需要时才能发生，也就是说，在私人部门应拥有较少的货币用于支出，而政府应持有更多的公债时，才能从私人部门借债。

相反，如果应当增加私人部门持有的货币，而减少私人部门持有公债，政府至少要偿还一定数量的债务。

(3)政府的货币支出超过政府的货币收入的差额，如果不能用私人部门持有的、用来购买公债的货币所弥补的话，政府应当印刷新货币。

相反，政府收入超过支出的差额，或者把货币毁掉，或者用来补充私人部门的货币窑藏。

功能财政预算准则开出的政策处方是：(1)为消除失业和通货膨胀，需要经常调整总支出。当总支出太低时，利用政府支出；当总支出太高时，利用税收。(2)为获得导致最需要的投资水平的利息率，利用政府举债或债务清偿，调整社会持有的货币和公债的相对份额。

(3)为了实现上述两个目标，在必要时，政府可以印刷钞票、窑藏货币或毁掉货币(Lerner，1965，p．471)。

功能财政不与任何特定的政治经济制度相联系，只与成熟的货币交换的经济相关，适用于任何以货币作为经济机制中的重要因素的社会。它包含一个简单的原则，即放弃我们原有的传统观念，而认为政府的课税、支出、举债等在经济中是一种“功能”操作。这意味着只把这些措施看成是一种工具，而不能视为一种法宝。

功能财政预算准则是一种先进的预算思想。它旨在从整个国民经济来考虑财政政策的影响，对解决失业问题有重大意义。这一准则要求理财决策者站得高，看得远，而且要行动迅速；同时，准许采用相机抉择的财政措施来实现政策目标。

但是，像年度平衡预算准则一样，功能财政预算准则走向了另一个极端。

功能财政理论是一个宏观静态而非宏观动态的理论，而且它不适用于发展中国家。因为，在发展中国家，主要问题不仅是通过调整总支出来治愈衰退和通货膨胀，而且还要逐渐提高投资率和储蓄率。例如，在有通货膨胀压力时期，不管什么类型，只要是实施一揽子减少总支出的方法，就可能出现以牺牲经济发展为代价来取得货币稳定的危险。事实上，功能财政准则只对短期的周期波动问题提供了部分答案，而完全忽视了长期经济增长问题。

除此之外，这一准则在实际应用时，存在着以下三种困难：(1)在对未来的经济情况做出准确的预测时，很难找到完整的数据资料；(2)政策的实施与产生效果之间存在着时滞，衰退或膨胀可能已经发生，而事先采用的预防措施尚未生效；(3)财政政策的实施需要立法程序，通常费时长，甚至有可能没有通过，而错过政策实施的适当时机。

3．周期平衡预算财政准则

周期平衡预算是指财政在一个完整的经济周期内保持收支平衡，而不是在某一个特定的财政年度或一个日历时期内保持平衡。

经济周期既可以用“峰与峰”之间的时间来衡量，也可以用“谷与谷”之间的时间来衡量，如图2所示。周期平衡预算财政准则(the cyclically balanced budget fiscal norm)要求政府在周期的顶峰(经济繁荣时期)，运用盈余预算，以减轻货币通货膨胀的压力；而在周期的低谷或经济衰退时期，实行赤字预算，以恢复经济活力。

从理想上说，预算盈余和预算赤字会在一个周期内以相等的数额相互抵消，最终财政收支是平衡的。

所以，在某种程度上说，这一准则既可以实现“总体经济运行目标”，又可以实现“控制目标”。

图2 周期平衡预算准则

这一准则突出的优点表现在以下两个方面：第一，该准则接受了功能财政的合理要素，即认识到审慎的财政政策有助于宏观经济目标的实现；第二，它仍然保留着与资源配置目标相关的预算控制思想，继承了年度平衡预算准则的主要优点。

但是，这一准则在实际应用时，也存在着许多问题。

首先，经济周期波动不一定是对称的，也就是说，经济繁荣与衰退的时间长短不一定相同，程度不一定一致。因此，在繁荣时期产生的盈余不一定等于在衰退时期出现的赤字，收支差额可能依然存在。

严格的周期平衡只能是一种巧合，经济体系没有一种能够确保周期对称出现的内在机制。

其次，在某一周期处于波峰时期，经济不一定存在严重的通货膨胀。

有时，经济处于波峰期间并没有提供充分就业产出。在这种情况下，预算盈余就形成了一个极不合理的稳定政策。再次，有些制度因素也妨碍周期平衡预算准则的实现。在资产阶级民主政治制度下，院外压力集团对立法有很大影响。

由于高支出、低税收常常受到欢迎，结果存在着一种内在的支持赤字预算而反对盈余预算的倾向。因此，即使周期是对称的，制度对盈余预算的阻碍也将难以准确地应用这种准则。

4．高度就业预算财政准则

现在，得到广泛接受的、折衷的财政政策准则是所谓的高度就业预算财政准则(the high－employment budget fiscal norm)，也称为充分就业平衡预算或稍有盈余的财政准则(the full－employment balanced budget or slight surplus fiscal norm)。充分就业或高度就业预算盈余，是一种测度财政状况的方法，特别是区别相机使用的预算政策对经济影响和经济活动变化的自发影响的方法。

这一准则是由企业领导人的一个组织——美国经济发展委员会(Committee for Economic Development，1947)于1947年首先提出来的。该委员会鉴于现代健全的预算政策既要求在结余和赤字方面有反经济周期的变化，也要求一些保证财政纪律(fiscal discipline)得以实现的原则，发展了一项旨在把反经济周期的财政政策同某种形式的预算纪律结合起来的预算准则(埃克斯坦，1983，第163页)。具体来说，这项准则的基本意图是两方面的：试图保证自动稳定器(即在经济衰退时有增加预算赤字和在经济繁荣时有收缩预算赤字的倾向)发挥把预算拉回平衡的作用，而不会因为政策的作用使之无效；与此同时，又限制相机抉择使用的财政政策来刺激经济活动，从而造成不必要的并被认为具有潜在破坏性的公债累积。可以说，这是一种把凯恩斯需求管理政策保持在一定限度内的方法。

20世纪50年代以后，许多经济学家(Brown，1956)在分析财政政策与宏观经济运行时，逐渐使用充分就业预算盈余概念。

该准则以早期的统一现金预算概念为基础，要求税率的确定，不仅是为了平衡预算，而且还要在一种合意的或适当的高度就业和国民收入水平上，为偿还债务提供一个盈余的预算。

税率一旦被确定下来，就不应再改变，除非国家政策有较大的变动或国民生活条件发生了巨大变化。那么，税率确定的依据是什么?凯恩斯学派经济学家认为，税率的制定使在充分就业普遍存在下的税收收入能满足支出的需要。

从充分就业和稳定价格上看，充分就业平衡预算准则认为财政不一定非要有“特定的或明确的平衡”。

也就是说，政府不一定在每一年度或每一经济周期都保持预算收支平衡，在实现充分就业以前，预算可以永远是赤字。但该准则原则上要求在整个经济周期过程中产生一个平衡的预算，以充分繁荣时期的结余抵消衰退时期的赤字；而且，为了偿还债务，预算在充分就业收入水平上最好还是“略有盈余”。

当时(1947年)，美国经济发展委员会认为，从理想上说，当大约有96%或更多一些的劳动力就业时，应有大约30亿美元的充分就业预算盈余；而且，这4%的失业人口大多数应属于因“工作之间”的变动而失业。

充分就业平衡预算准则的突出特点是，以自动稳定器为基础。既然政府的主要税种，如所得税、消费税、工资税等，都与国民收入水平有密切联系，则税收收入与国民收入的升降呈正向变化。这是自动发生的，并不取决于税率的人为变动。因此，国民收入的不断提高将伴随着所得税、工资税以及消费税收入的增加，而失业保险支付将下降。

相反，国民收入的下降将伴随着这三种税税收收入的减少，而失业保险支付将增加。而且，个人所得税和公司所得税具有很大的“弹性”边际税收倾向的特点，这意味着税收收入的变化比国民收入的变化比率高。

因此，预算的内在稳定器特征，以合理的反周期方式起作用：在扩张时期，总需求得到“抑制”；在经济衰退时期，总需求得到“鼓励”。从这一点上看，充分就业平衡预算准则与周期平衡预算准则有很大不同，后者准许充分利用人为的措施加以平衡预算，而前者则主张主要利用自动稳定机制。

美国经济委员会认为，充分就业平衡预算准则利用的是税收和支出的自动反应，表现出两方面的优点：第一，自动稳定机制避免了对经济预测“不可能实现的准确性”的依赖。

也就是说，无需政府组织大量人力、物力，紧紧钉住经济形势的走向，只要安排好税收、支出等自动稳定机制，财政政策的调节作用就能发挥。第二，自动稳定机制克服了措施实施上“不可能达到的速度”的缺点。人为的税收和支出措施，无论是在通过立法程序上，还是在执行部门具体实施上，都存在着不同程度的“时滞”，而自动稳定机制就不存在这些问题。

充分就业平衡预算准则虽然主张利用自动稳定机制，但在下列三种情况下，相机抉择的财政措施也是需要的：

(1)当人口的不断增长和劳动生产率的持续提高，引起国民收入和充分就业不断提高时，可以采取适当的相机抉择措施。但是，人为的措施一定要相隔一定时期才能再调整。

(2)有些偶然情况或紧急情况出现，造成支出类型异常而且数额大时，可以采取适当的人为措施。由于这种情况所造成的超支短收，一般数额都大，而且具有临时性；采取在超支时大幅度提高税率，在减支时大幅度降低税率的做法不太现实。

在这种情况下，这类支出可以通过增加一段时期的而不是一年的税收收入来满足。

(3)政府遵循充分就业平衡预算准则并把其他政策作适当配合，经济波动对高度运行水平的背离可以限制在“适当”的范围内。但是，如果出现严重的经济萧条或通货膨胀情况，可以采用相机抉择的财政政策，而且最好的办法就是改变税率。

一些经济学家对充分就业平衡预算准则提出了质疑。

第一，充分就业平衡预算概念的目的在于为政府的财政赤字护航。设想在20世纪50年代，人们仍然无法一时接受预算赤字的概念，仍抱着平衡预算是健全预算的思想。于是，凯恩斯学派采取迂回战术，巧妙构想了充分就业预算概念，以减轻政治压力。这一预算概念承诺当经济达到充分就业时，预算将合乎平衡预算原则，至于在经济未达到充分就业之前，预算呈现赤字现象则是合理的。

如果人们接受了这一概念，就等于默许政府在经济不景气时可以实施赤字预算。实际上，又有谁知道经济一旦达成充分就业时，政府预算是否会真的平衡呢?(Stein，1969，p．193－194)。第二，真正的自动稳定机制是否存在还很难说，因为，这种机制都可能要求通过“人为决策”来完成它的建立、执行、更改以及取消。

第三，完全的自动稳定措施，需要有大量的明显的和暗含的假设，常常与经济现实发生矛盾。第四，自动稳定器的能量有限，不足以应付重大的经济波动或私人部门开支的变动，以确保充分就业的实现。第五，衡量充分就业的指标数值经常变化，难以确定预算在什么时候应该平衡。

起初，经济学家认为只要失业率为3%，经济就算达到了充分就业。后来，这一比率调整到4%，到了20世纪70年代又提高到5%，甚至达到7%。

第六，在充分就业状态下，由于累进税制的作用，税收收入会随着国民收入的增长而增加，充分就业预算盈余将会发生。这虽然有抑制通货膨胀的作用，但另一方面却阻碍了经济增长，也就是产生了所谓的“财政拖累”(fiscal drag)现象。下面简单介绍一下西方经济学家对充分就业预算盈余为什么会造成这种后果所做的解释。

充分就业预算是一种预算概念，它表示在某一个时期，如果经济实现充分就业(占民间劳动力的96%)，预算所可能提出的联邦政府实际支出计划和税率。

充分就业预算盈余可用两种方式解释：(1)充分就业预算盈余，可以表示为建立在国民收入核算基础上的联邦预算盈余，如果经济在充分就业水平运行，全年价格稳定，则上述盈余将由既定的预算计划产生；(2)充分就业预算盈余乃是适合于现有的支出计划和税率的联邦收入和支出之间的差额，但其失业救济支出需调整到充分就业时应有的水平，现行税率下的政府收入也需调整到届时将会达到的水平(夏皮罗，1985，第706页～第707页)。

由于充分就业预算盈余准则追求的也是一种平衡或略有结余，而且利用的主要是自动稳定机制，因此，在经济走向充分就业水平过程中，因个人所得税的累进性质和公司利润对GNP变动的高度敏感性，财政收入增长的比例将大于GNP增长的比例。如果联邦支出与GNP以相同的比率增加，其结果是预算计划收入一方的增加快于支出一方，从而使预算对GNP的增长起到一种阻碍作用。

如果经济已处于充分就业水平，这样的预算计划将在每年表现出一个较大的盈余(或一个较小的赤字)。由于没有理由预期这种盈余将为私人储蓄和私人投资之间的差额的相等变动所抵消，不断增加的盈余最终将阻止充分就业的实现。正是在这个意义上，充分就业预算盈余是产量和就业量实际扩张的一个“拖累”(夏皮罗，1985，第712页)。

在图3中，AA、BB、CC、DD四条曲线，分别代表一组既定的税率和政府支出。每条曲线都是向上弯曲的，以表明在联邦税制中，由累进所得税的优点所引起的“弹性”边际税收倾向。

横轴代表国民收入，从左向右表明国民收入水平的提高。当国民收入增加时，每一条曲线所代表的自动预算关系将使赤字预算向盈余预算移动。可见，随着国民收入的变化，曲线位置的变化(如从AA曲线变化为BB曲线)由相机抉择的财政政策所引起，而在同一条曲线上的点的变化(如从e点到f点，说明的是赤字或盈余大小的变化)则由自动稳定机制引起。

图3 自动的和相机抉择的财政稳定器的比较及其对总体经济运行的影响

CC曲线代表了“没有货币通货膨胀充分就业”的最适位置。

限制性最强的预算政策由AA曲线表示，在1000个货币单位的充分就业水平上，它使财政产生预算盈余，即ac。BB曲线代表了适度的限制性预算政策，充分就业预算盈余虽然是bc，但其量值大大低于ac。当然，潜在的预算盈余越大，真正实现经济的充分就业收入和产出水平就越难(Herber，1975，p．625)。如果采用限制性最强的预算政策，即AA曲线，通过自动稳定器的作用而产生财政拖累，则经济将在低于充分就业水平的600个货币单位的国民收入水平上停滞；如果采用过度扩张的预算政策，即DD曲线，经济将出现货币通货膨胀，赤字也将大量存在，即cd。

如果采用预算政策CC，则不存在对经济的“财政拖累”影响。

解决财政拖累的方法是降低税收，或提高政府支出；对付通货膨胀的方法是提高税收，或降低政府支出。

最终目标应是取得由CC曲线代表的联邦预算。也就是说，平衡的联邦政府预算应在国民收入为1000个货币单位的位置上(没有通货膨胀的充分就业水平)出现。

西方经济学家认为，充分就业预算盈余概念有益于管理相机抉择的财政政策，也有助于控制不同时期的相机抉择政策的变化，而这些变化决定了自动稳定器的运行方式。毫无疑问，这一概念在实现美国1964年的所得税减税和1965年的消费税减税中起到了重要作用。这两种减税措施，通过减轻联邦预算的财政拖累效应，大大地改善了美国经济运行水平和增长率。实际上，在1966年财政年度终了时，充分就业的美国经济使得联邦政府预算赤字达到230亿美元。

这种“潜在的”充分就业预算盈余，通过降低税率已转化为一种实际的“赤字”。而且，更为重要的是，美国经济正在充分利用资源(Herber，1971，p．523－524)。

5．各种财政政策准则的综合运用

为了取得“稳定”和“增长”的宏观经济目标以及“配置”和“分配”的微观经济目标，一种有效而合理的经济政策应包括各项准则的合理因素。

年度平衡预算准则，其目标在于限制或控制预算或财政，这对于主要用市场配置资源的社会尤为重要。

但是，过分强调这种“纪律性”预算功能，很可能导致经济稳定和增长的巨大牺牲。由于这个准则过分强调“配置”，使得它在以下三个方面遭到攻击：第一，市场失灵使得公共部门必须提供公共产品和准公共产品，这些产品的提供不可能在年度平衡预算准则下得到充裕的资金来源；第二，年度平衡预算准则对政府债务过分惧怕，与当今政府的公共部门债务的性质不一致；第三，市场导向的经济不会自动地实现没有通货膨胀的充分就业均衡，实现资源的充分利用，要比追求年度预算平衡重要得多。

另一个极端的准则是功能财政预算准则，它的目标在于在市场导向的经济中实现充分就业、稳定物价、经济增长以及国际收支平衡等宏观经济目标。但是，这个准则的最大缺陷是忽视了“财政纪律”，也就是说不受预算“控制”，把部门间的资源配置问题放在了次要位置上。

西方经济学家认为，上述两个准则都走向了极端。

合理的财政准则应包括“控制”和“宏观经济目标”两方面因素。

所以，后来的周期平衡预算准则和高度就业预算准则都包括了有关实现资源配置的预算控制和改善总体经济运行的预算行为这两方面的内容。首先，周期平衡预算准则在这方面做出了一定的努力，认识到在实现宏观经济目标的同时，应照顾到预算的控制功能。

但是，由于它在实际应用时存在着前述的许多问题，也不是很好的准则。

西方经济学家比较赞同高度就业预算准则，认为这是一种良好的折衷方法。尽管这个准则过多地强调了自动稳定器的重要性，但未强调以在经济周期高涨期间产生的盈余抵消衰落期间产生的赤字这种不可能实现的作法。高度就业预算准则要求在经济出现了“接近最适”的就业和价格水平时，实现预算平衡(Herber，1975，p．634)。

可是，这个准则所存在的问题是只想用自动的财政稳定器实现稳定目标。尽管自动稳定器是相当有价值的，但仅仅这一种措施，不能构成完善的财政政策方法。

有些西方经济学家就明确指出，“‘相机抉择’的财政措施不与‘自动’的稳定器一起，以明智的、合理的方式得到综合利用，这是毫无道理的”(Herber，1971，p．532)。。

【参考文献】：

财政政策思想的发展(Development of Ideas about Fiscal Policy)

发展中国家的财政不平衡性(Fiscal Disequilibrium in Developing Countries)

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