发展中国家的财政政策与储蓄动员

出处：按学科分类—经济 经济科学出版社《公共经济学大辞典》第1171页（7983字）

【内容介绍】：

1．引言

一国的经济福利水平不仅取决于国民收入水平，而且还取决于收入的分配方式、就业机会、就业－收入－价格的稳定，这已成为常识。

因此，如果收入分配很不公平，工作很难找到，经济波动相当严重，那么，经济增长率虽高，但经济福利不一定改善。当然，这并不是说可以忽略经济增长。特别是对发展中国家来说，放弃增长这个重要的政策目标是一种战略性错误。

因此，在发展中国家，政府必须有效地利用各种政策工具促进经济增长。

其中，财政政策可以通过多种渠道促进增长，坦兹(Tanzi，1991)则列出以下九个方面：(1)提高一国的储蓄率；(2)引导这些储蓄用于社会生产性用途；(3)增加生产性消费，如教育、保健等(Goode，1975，p．281；Marshall，1948；Shoup，1965，p．1－2)；(4)限制非生产性和奢侈性消费和投资；(5)提高整个经济的效率，特别是要提高公共部门的效率；(6)维持经济稳定环境；(7)消除各种瓶颈；(8)减轻或消除税收制度和其他公共政策造成的阻碍增长的扭曲；(9)消除或至少是减轻生产要素相对价格的扭曲。

长期以来，经济学界对财政政策在经济增长中的作用的研究，主要强调以下三个方面：(1)完善税收制度，使之对经济增长的破坏性最小或最有利于增长；(2)政府有效地提供促进发展的基本经济和社会基础设施；(3)政府积极而有效地“动员”储蓄。这里，主要依据凯恩斯经济理论，针对发展中国家的情况讨论财政政策在动员储蓄方面的作用。

2．政府在动员储蓄中的作用

2．1 凯恩斯主义观点

自凯恩斯革命(Keynesian revolution)以来，消费函数、投资的边际效率、流动性偏好函数以及乘数理论等，成为凯恩斯主义经济学解决宏观经济问题的基石。

而在宏观经济问题中，各国政府特别是发展中国家的政府都把经济增长问题视为主要的政策目标。传统理论一般假定增长是资本积累的直接结果，而资本积累又在很大程度上取决于一国的储蓄率。因此，按照凯恩斯主义经济思想，特别是在哈罗德－多马增长模型的影响下，为了促进经济增长，财政政策首先要提高储蓄率。

通常认为，累进税对私人储蓄会产生不利影响。

通过累进课税实现收入再分配将导致储蓄占总收入的比重下降这种观点，取决于接受某种特定假说的消费函数。从目前来看，有关消费函数的研究大致形成了四种主要理论，即凯恩斯的绝对收入理论、杜森伯里的相对收入理论、费里德曼的永久收入理论和莫迪里亚尼的生命周期理论。凯恩斯的有关消费函数的绝对收入理论，虽然后来受到尖锐批评，但随着凯恩斯主义经济学的盛行，这种能够自圆其说的理论对决策的影响很大。

结果，对累进课税的使用普遍持谨慎态度。无论是决策者还是经济学家都同样认识到，在发展中国家不应当使用累进税，或者，至少累进税的累进程度要受到限制(Higgins，1959，p．481－482；Lewis，1959，p．225－244；Nurkse，1962，p．146)。此外，通过大量的税收刺激和低息贷款等措施，降低投资的私人成本或提高投资的私人收益率，以促进资本积累。

在凯恩斯的理论框架中，投资主要取决于资本品的价格和投资资金的成本(一般假定是利率)，家庭的储蓄倾向仅取决于家庭的收入水平，而不取决于利率。因此，在人均收入水平十分低下的发展中国家，储蓄能力很低，也不可能从事大量的投资。此外，再加上所谓的国际示范效应起作用，发展中国家难以相对降低其消费水平(Nurkse，1962，ch．3)。政府就必须要担负起动员储蓄的重任，通过自身的努力来提高储蓄率。在发达国家，政府力求刺激支出，而在发展中国家，政府则力求刺激储蓄。

在发展中国家，政府必须提高其经常账户的储蓄率，主要措施就是在提高税收比率(即税收总收入占国民生产总值的比率)的同时，限制政府自身的经常性支出。

政府除了增加其经常账户的储蓄之外，还要增加公共投资。这种政策建议的原因至少表现在三个方面：第一，公共投资几乎总是生产性的；第二，私人部门缺乏企业家精神，政府在这方面应当起作用；第三，私人部门没有能力也缺乏积极性对公共投资的领域进行投资。

2．2 凯恩斯理论的缺陷

在现实中，凯恩斯的理论有许多不足之处。用坦兹(Tanzi，1991，p．23)的话说，这种理论所建议的政策措施“过于笼统，过于简单，政治上过于天真，过于忽视宏观变量之间关系的重要性”。

第一，在强调需要提高税收水平时，没有详细说明到底应当增加哪种税。一般来说，所有税种都有一定程度的抑制效应，有些税种(比如对进出口课征的税种)甚至对生产结构的扭曲效应很大，严重地影响着经济增长。

由于一国增加某种税的能力取决于经济发展水平、管理现代化的程度以及本国的政治制度，因此，倘若限于本国的具体条件而不得不增加那些效率十分低下的税种的征税水平，其结果即使该国的储蓄率提高了，但实际经济增长率可能低于预期增长率。此外，在税务管理条件远远满足不了要求的情况下提高税收比率，很可能会加剧税制的不公平性。

第二，对于储蓄率和投资率的阐述过于笼统。凯恩斯方法过于强调宏观要素，而对这些要素的质量重视不够。

特别是，在经济增长过程中，资本形成率比资本形成的质量更重要吗?或者说，储蓄总量比储蓄如何使用更重要吗?投资配置的重要性如何?一国需要多大的投资率才能实现既定的增长率?毫无疑问，较高的资本形成率是加快经济增长的必要条件，但它肯定不是充分条件。早在20世纪60年代，丹尼森(Denison，1967)和布鲁顿(Bruton，1967，p．1099－1116)等经济学家的研究就发现，有些国家的投资率(投资总额占GDP的比率)很高，但经济增长率却提高不大；而有些国家的投资率虽然相对较低，却实现了令人满意的增长率。

此外，倘若投资总量取决于储蓄总量，那么，在缺乏有效运转的资本市场的情况下，总投资的结构也会取决于总储蓄的结构。也就是说，资金常常投资于其所生之地：如果储蓄资金源于公用事业，这笔资金就很可能投资于该部门；家庭储蓄一般用于建房；企业储蓄大多投资于制造部门。因此，储蓄的来源地对于公共政策来说也是很重要的问题。

第三，上文描述的政府的作用忽略了税收负担或税收比率、储蓄率、国际收支之间的关系。

实际上，倘若税收增加，资本形成也随之增加，大部分额外资本就需要进口。特别是在发展中国家，投资的进口含量大大高于消费的进口含量。由于短期出口不会增长，一国的国际收支就会恶化。因此，从投资与增长之间以及税收比率与投资之间的现行关系角度来看，税收水平有可能超出了没有多大意义的程度，因为对外部门的瓶颈使得额外储蓄不能用于生产性的资本形成。由此可得到这样一个推论，即举借外债也许能提高可以用于生产性用途的税收比率。

当然，如果税收制度产生扭曲，从而降低了一国赚取外汇的能力，那么，只要降低税收就可充分利用公共储蓄。

这一点与所谓的发展中国家对投资的吸纳能力问题有关。这个概念如果不深入进行社会成本－收益分析就无法准确定义，但从社会而非私人观点来看，它与一国吸纳生产性投资的能力有关。

换言之，这个概念是指可以投资于社会收益率很高的资本数量。从我们现在讨论的问题来看，吸纳能力(absorptive capacity)就是一国吸收其自身储蓄用于生产性投资的能力。

与外汇短缺的限制十分不同，在某些情况下，公共储蓄可能超过公共部门的吸纳能力。

因此，如果这些储蓄不能为私人部门所用，那么，从促进资本形成的角度来看，增税可能是不合理的(Myint，1965，p．126)。

第四，假定政府既愿意又有能力承受种种压力增加在政治上很有吸引力而在经济上属于非生产性的支出。普利斯(Please，1967，p．24－32)就曾指出，税收增加常常伴随着政府的经常性支出增加，因而经常账户储蓄不会增加。

当然，这种结论是否正确，人们进行了大量的统计分析，众说纷纭。然而，问题不在于税收总量增加是导致经常性支出增加还是储蓄增加，更重要的问题是税收增加是否与经济福利的提高相一致。

换言之，税收增加是否加快经济增长，是否使收入分配更加公平，是否增加就业机会，是否使经济运行更加稳定。倘若没有实现这些目标，那么，政府将如何进行权衡。

第五，公共部门在资本形成中的传统作用问题。在现实生活中，“我们称谓的消费很多构成了人力资本投资”(Schultz，1961，p．1)，而“我们称谓的公共投资很多实际上是公共消费”(Tanzi，1991，p．25)。

过分强调投资和资本形成也许很不可靠：许多经济学家就各国的情况进行的经验研究表明，资本存量的增加对人均GDP增长的贡献率越来越小(Boskin and Lau，1990，Lau，Jamison and Louat，1990；1993)；而消费不影响增长这种假设或许就是错误的。我们不可能再对所谓的促进增长的资本支出与所谓的阻碍增长的消费支出做出明确的区分。

正如小刘易斯(Lewis，1964，p．262)所说，“厂房和设备投资、社会间接资本投资，等等，不是经济发展的惟一源泉。熟练劳动力、管理能力、经营头脑诸如此类也相当重要……”

3．财政政策与储蓄的产生和配置

公共投资的生产性与私人部门的投资水平和质量密切相关。实际上，我们可以把公共投资看作是私人投资的一种投入。一般来说，除了公共企业的投资之外，大多数公共投资对潜在产出的直接贡献不是很高，其重要性在一定程度上体现在它对私人投资的生产率的影响上。

因此，发展中国家的财政政策作用不应当仅限于社会和经济基础设施的建设上，还应当予以扩展，以保证私人投资无论在水平上还是质量上都达到所需要的程度。

私人投资的增长需要有稳定的政治和经济条件，需要有促进国内储蓄再投资的环境。

这一过程显然同时需要两方面的条件：一是必要的经济和社会基础设施的建设，二是完善的资本市场的形成。倘若没有高效率的资本市场，政府一方面必须改善其他引导储蓄用于生产性投资的机制，另一方面必须培育资本市场。然而，资本市场不是轻而易举、一朝一夕就能建立起来的。在资本市场形成的过程中，政府可以采取如下两种次优方法。

第一，政府自身投资占总储蓄的比重很高，这也是自20世纪70年代以来发展中国家所采用的方法：在投资总额中，公共部门的投资所占比重超过了50%。这是多年来研究政府在经济发展中作用的文献所主张的一种方法，这种主张的理论依据主要有以下三个方面：(1)政府应当在一定程度上起到企业家应有的作用；(2)政府这样做是建设社会和经济基础设施的要求；(3)公共投资的生产率假定比较高。

第二，政府自身能够起到类似于资本市场的作用，其前提条件是政府有计划的预算盈余。换言之，政府把总税收收入和总支出(包括经常性支出和资本性支出)确定在某一既定的水平上，使之产生一种总体盈余，私人部门和公共企业可以竞争性和非优惠性方式加以利用。这在很大程度上使政府拥有一种强有力的且灵活的工具，使私人投资的配置更加有效。爱米(Emi，1967，p．138)在总结日本第二次世界大战后经济起飞的经验时，就曾经明确地阐述了“财政的职能拓展到建立一种新的储蓄－投资制度……”以及这种职能“逐渐转变为私人银行制度”的方式、方法。

他继续说道，“在这一阶段，政府贷款和投资的目的从建立私人企业转变到公共工程建设和其他社会间接资本形成的本来功能上”。他的基本结论是：“财政的作用不仅从事其自身的储蓄和投资，而且还要取代银行制度为私人企业建立初始的储蓄和投资渠道。”

某些拉丁美洲国家的经验教训也表明，很多企业和个人不能获得贷款或许是投资和发展的最严重的障碍。能够获得贷款很可能比所有刺激制度重要得多，特别是对于创建新企业来说更是如此。

比如，税收刺激通过提高现有企业的流动性而促进其发展，但一般来说对那些没有资金用于初始固定投资的潜在企业或个人帮助不大。

因此，利用政府预算的盈余增加贷款是财政政策的有机组成部分，但这与各种刺激和管制不同，它使政府掌握了一种极其灵活的工具。

通过这种工具的使用，资源可以引导到直接为私人企业从事的生产性投资以及具有很大社会效益的领域。实际上，这种方式使政府起到了资本市场的作用：除了提高储蓄水平之外，还可以刺激企业家精神，从而不仅影响投资的数量，还影响到投资的质量。。【参考文献】：

消费函数(Consumption Function)

哈罗德－多马增长模型(Harrod－Domar Growth Model)

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