合理利用土地的法律要求

出处：按学科分类—政治、法律 华南理工大学出版社《土地管理法手册》第150页（5022字）

土地的合理利用，是指在一定的生产方式和科学技术指导下，根据土地的自然、经济特性，调整人类与土地之间的物质和能量交换过程中的正常比例关系，使土地利用获得最佳经挤效益，同时也维护土地的自然生态系统平衡。

要达到调整人类与土地之间物质和能量交换的正常比例关系的目的，就必须通过调整人与人之间的关系来实现，国家的土地立法就是通过调整人与人之间的社会关系来达到调整人类与土地物质和能量交换的正常比例关系的目的。因此，土地立法是人类合理利用土地的重要保障。从这个意义上，我们可以这样认为，在我国，凡是按国家土地立法的原则、制度和具体规定去开发利用土地的，都可以认为是合理利用土地的活动。因为，土地立法是土地管理的科学总结，它是国家将土地管理中的行之有效的经济、技术措施上升为具有普遍约束力的行为规范和准则。

我国《土地管理法》和其它土地法规，提出了土地利用的基本原则和制度，这些原则和制度应该成为我们土地利用活动中的行为准则。这些原则是：全面规划、合理利用土地的原则；土地的开发利用与保护相结合的原则；珍惜每寸土地、切实保护耕地的原则，以及将这些原则具体化的一些法律制度：土地利用规划制度，土地调查统计制度，土地利用监督制度，土地利用许可证制度等。这些原则和制度已经在前面用，专章作了介绍，这里就不再赘述。以下着重介绍根据上述原则和制度而对合理利用土地提出的一些具体法律要求，也可以说是合理利用土地的具体内容。

1．珍惜节约每寸土地

我国人均耕地少，耕地后备不足，且不断在减少已成为我国土地的基本国情，因此，珍惜节约每寸土地是我国社会主义建设事业的一项具有战略意义的紧迫任务。

要做到珍惜节约每寸土地，提高土地利用率，除了要严格贯彻执行土地管理法的一系列方针、原理和管理制度外，还必须做到以下几点：

(1)严格控制建设用地。一方面要根据国民经济发展计划制定每年建设占用土地的控制指标，再根据各地的土地资源状况和建设任务的大小，层层下达建设占地的年度指标，并责成土地管理部门严格控制，精打细算。另一方面要严格执行建设用地的审批程序和审批权限，各审批机关应本着节约用地、不占或少占耕地的原则把好关。要根据当地建设发展规划审定用地位置、数量，按规定的审批权限和程序逐级审批，严格把关。对于不经审批，乱占耕地的单位和个人，要按情节轻重，给予法律制裁。

(2)尽量恢复利用土地。珍惜每寸土地，防止滥用土地和对土地的污染和破坏，对因采矿而破坏的土地要尽量恢复利用。任何用地单位和个人都要按《土地管理法》的要求，采取积极措施，保护占有使用的土地，防止滥用、污染和破坏土地，防止土地的退化。对已经出现的破坏和污染问题，要积极治理，能够复耕的土地尽量复耕，不能复耕，采取植树种草和其它利用措施。《土地管理法》第二十条规定：“各级人民政府应当采取措施，保护耕地，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、盐渍化、水土流失，制止荒废、破坏耕地的行为。”另外，第十八条规定：“采矿、取土后能够复垦的土地，用地单位或者个人应当负责复垦，恢复利用。”《矿产资源法》第三十条规定：“耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”

(3)防止浪费土地。这要求我们充分利用现有的土地，能利用劣地的，不得利用好地。《土地管理法》第二十条规定：“国家建设和乡(镇)村建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。”这是由于耕地、好地数量较少，因而生产能力较高的应尽量作为重要的生产资料用于农业生产。同时，非农业建设用地，需要土地发挥的只是基地作用、活动场所和操作空间的作用，也没有必要去占用具有生产能力的耕地和良田。另外，要求任何单位和个人对已占有土地要充分利用起来，凡未经原批准机关同意，连续二年未使用的土地，《土地管理法》规定，可以收回用地单位的土地使用权，以防止土地荒废。

2．按土地利用规划利用土地

按土地利用规划利用土地，要求我们严格执行土地利用规划制度。就是说各项建设用地必须符合当地人民政府的土地利用总体规划的要求，在城市规划区内建设，还必须符合城市规划的要求。这样做，一方面可以综合当地的自然、社会经济条件，研究国计民生的需要，按照统筹兼顾的原则，妥善安排各项建设用地，并根据各项建设用地的布局、结构范围以及土地利用的重大原则等做出规定，另一方面可以依照法律程序办理报批手续，从而把土地利用规划纳入国民经济和社会发展规划中去，这就为有关部门的合理利用土地、加强土地利用的管理提供了法律依据。

贯彻土地利用规划制度的具体做法是，城市建设和布局、基建项目的选址、城市居民建房选点，要根据当地的区域性土地利用总体规划，做到统一安排、合理布局、节约用地，全面安排好各项建设用地。农村的乡(镇)村建设、农田基本建设和村民建房占地也必须根据所在地区的土地利用总体规划，结合农村的自然、经济特点，搞好农业区规划，将农业用地合理分配、组织、利用和改造，进行科学的总体规划，全面、合理地安排农业建设用地和村民建房用地。另外，各用地单位之间也要搞好土地利用规划，尤其是各农业集体经济组织和国营农业企业之间，要在当地区域性土地利用总体规划的基础上，进一步确定各自土地的使用范围，调整好土地利用关系，消除土地利用的缺点，改善土地利用的条件。而且，各用地单位也要根据当地土地利用总体规划，结合本单位使用土地的自然经济条件，制定出本单位的土地利用规划，将所占的土地进行合理安排。这样就形成了一个各区域性土地利用总体规划指导下的土地利用规划体系，从而保证了土地利用规划制度的贯彻执行。

3．对土地进行保护性利用

要保证对土地的永续性利用，就必须遵循土地的自然生态规律，在土地利用活动中采取保护性措施，防止土地的退化、污染和破坏。因此，一切用地单位必须要认真贯彻土地利用与保护相结合的原则，遵循保护土地的一切法律规定和措施，谁损害和破坏土地，谁就负责治理和恢复，并可依法追究其法律责任。

我国《环境保护法》第十条对土地作了如下规定：“因地制宜地合理使用土地、改良土壤，增加植被，防止土壤侵蚀、板结、盐碱化、沙漠化和水土流失。”《土地管理法》第二十条作出如下规定：“各级人民政府应当采取措施，保护耕地，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、盐渍化、水土流失，制止荒废、破坏耕地的行为。”另外，第五十一条还规定：因开发土地造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，并可处以罚款。

根据上述规定，参照有关土地法规和政策，我们认为对土地利用的保护性措施应该有如下几个方面：

(1)各级人民政府和各濒水的生产、建设单位要筑堤护岸，营造防护林，防止洪涝灾害和海潮侵袭，保护农田。

(2)采矿筑路、兴修水利或其它工程建设和基本建设必须防止造成土地沙化、水土流失、水源枯竭、泥石流、盐碱地、沼泽地或洪涝灾害。造成损失的，建设单位除了给予受害单位赔偿外，并负责治理到正常利用水平。还可以对建设单位处以罚款。

(3)进行工程建设和开发利用地下资源，引起地面陷塌、沉降，使生产、生活遭受损失的，开发单位应对受害单位赔偿损失，并采取措施填复整修，恢复利用。

(4)一切厂、矿、企事业等单位，必须认真搞好环境保护，防止污染土地。造成污染的，谁污染谁治理，并赔偿受害单位的损失，土地管理机关应会同环境保护机关按照环境保护监督执行，限期解决。

(5〉采矿企业采矿取土后，能够复垦的土地尽量复垦，以恢复土地的利用。不能复垦的土地，也要回灌、填平，作为植树种草或者作为活动场所和建房用地。尽量恢复土地的利用。

(6)防止土地沙化，是国土整治的一项重要内容，为此，各有关部门必须认真执行国家土地法规和政策，在开发土地资源的过程中，采取合理垦植、放牧和保护地面植被的措施，防止土地沙化。

(7)防治水土流失，是保护和利用水土资源的重要措施。为此，各有关部门在利用水土资源的过程中，必须认真执行水土保持工作的方针：防治并重，治管结合，因地制宜，全面规划，综合治理。除害兴利，制定水土保持规划，动员社会力量，依靠群众，自力更生，切实做好水土保护工作。

(8)防治土地盐渍化，是保护现有农业用地的重要措施。为此，对农业用地尤其是干旱半、干旱地区的农业用地，必须采取合理灌溉的措施，以达到预防土地盐渍化和改良盐土的目的。

4．实行对农业用地的集约经营，提高土地生产率

对农业用地的集约经营，是提高土地生产率的重要途径，是充分合理利用现有农业用地的具体表现。集约经营和粗放经营是农业经营的二种方式。粗放经营是在较低的技术水平下，对土地进行浅耕粗作，实行广种薄收的一种农业经营方式。集约经营正好相反，它是通过采用先进的农业生产技术，在一定面积土地上投入较多的生产资料和劳动，并改善经营方法，以提高单位面积产量的农业经营方式。农业用地的集约经营方式适应了我国耕地人均占有量少和耕地后备资源不足的基本国情，为解决我国人多地少的矛盾提供了基本途径。

我国社会主义制度为农业集约经营开辟了广阔的前景。目前我国正在为实现四个现代化而努力，其中农业现代化就是农业用地集约经营的重要保障。当前，为了提高农业用地的集约化水平和经营效果，我们应采取的主要措施有：①逐步实现农业机械化、电气化、以及用其它先进技术装备武装农业；②在农业生产中广泛运用现代农业科学技术，如普遍采用良种，提高肥料质量，采用现代技术防治病虫害，改进耕作方法和耕作制度等；③积极进行农业基本建设，不断提高农业用地质量，搞好与发展农业生产有关的建设；④逐步实行农业生产的区域化、专业化、改进各地农业生产结构；⑤开展农产品加工和产品综合利用；⑥改善经营管理，讲究投资效果。

由此可见，提高农业集约化的过程，也是农业生产现代化的过程。

5．建立土地合理利用的责任制度

为了充分调动用地单位和个人合理利用土地的积极性和创造性，我们应该建立各种形式的合理利用土地的责任制。用经济手段和法律手段管理土地利用。为此，首先应该稳定权属，即稳定所有权和使用权。实行联产承包制的，应将土地、山林、水面固定给承包户长期使用，以加强承包户热爱土地，合理利用土地的责任心。其次，应建立土地利用档案，搞好土地登记和核发证书工作，详细记载土地的利用、权属及其变更状况，并经常进行考查和监督，这是实行责任制的依据。建立各种形式的责任制，要贯彻责、权、利一致的原则，对于采取措施、合理利用土地有显着成绩者，应给予表扬和奖励；对于滥用土地，造成土地污染，破坏和荒废的，要加以处罚。