1992年分税制试点
出处：按学科分类—经济 企业管理出版社《地税业务手册》第51页（6983字）
一、背景
1979年以前，与高度集中的政治经济体制相适应，我国政府间财政分配关系基本上为一种十分集中的体制所界定，地方政府的自主权很小。党的十一届三中全会后，我国各项经济体制改革全面展开，并采取了“财税改革先行、放权让利启动”的改革思路。在逐步向企业下放财权的同时，1980年实行中央与地方“分灶吃饭”，上下级政府间的分配关系由集中统一趋向分散。
改革刚起步，财力分散化的问题即引起我国政府界的特别关注。一些学者提出，要改革高度集中统一的计划经济体制，就必须放权，但一定要适当把握改革的力度。比较苏东国家的改革模式，一般认为，原苏联模式(改革起步较晚)仍然过于集中，南斯拉夫过于分散，而匈牙利集中、分散适度，比较适合我国的国情。改革之初，将我国经济体制模式界定为有计划的商品经济，强调国家适当的宏观调节，正是基于这种认识。但是，在改革的进程中，分散化形成一种强大的惯力，一再突破财政宏观调控的堤坝，既得利益已经成为各地方、各部门、各企业追逐和固守的改革目标。1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制，体制改革中从此注入了一个新原则——保既得利益(这个原则直到1994年的分税制改革仍然没有改变)，具体表现为按既得财力确定财政支出基数。
1985年新体制的运行不太理想，主要问题就是财力过于分散。为抑制财力分散化的趋势，1988年将财政体制调整为不同形式的包干办法。尽管1980年以来的财政体制实质上都是包干体制，但我们仍然把1988年的体制简称为“包干体制”，也许是1988年体制包干形式多样化的缘故。中国的80年代属于包干的年代，承包制从农村走向城市，几乎渗透到我国经济生活的每一个环节。仅从这种影响力而言，我们就有理由认为它具有一定的客观必然性。承包制的优越性在于，它以责、权、利相结合的形式，一定程度上改变了高度集中的经济体制下责、权、利不明晰、相脱离的状况，调动了各方面的积极性和创造性。对农民的承包、对企业的承包以及对地方财政的承包，其基本内涵是一致的，即“包死基数，确保上交，增收全留，欠收自补，一定几年不变”。它实际上形成了两个内在运行机制：
一个是激励机制。通过包死一方的办法，使承包合同的另一方有了一个广阔的活动空间，农民、企业、地方财政越努力，就越能得到实惠，不再担心政策变化，鞭打快牛。这种激励机制对调动各经济主体的内在潜力，促进国民财富的增长是大有益处的。
另一个是分散机制。包死一方的作法形成收入增量分配过渡向另一方倾斜的利益分配格局。尽管对一些企业采取了利润递增包干上交的办法，财政体制上对收大于支的地区也大多采取了递增上解的形式，但是，由于国家所得增量已经定死，在收入正常增长的情况下，必然形成收入增量分配中央得小头，企业、地方得大头的分配格局。再加上包盈不包亏，中央所得份额的相对量只能是越来越少。
正因为承包制既有激励机制的正效应，又有分散机制的负效应，所以，财政承包以抑制分散、适当集中为初衷，但执行结果却令人失望。财政包干制运行之初，有关专家即作了比较分析，并表示忧虑。1978年，各地区参与中央与地方分成的收入为942．6亿元，上解中央434．6亿元，占46．1%；1985年地方参与分成收入为1124．65亿元，上解中央的收入占36．2%，比1978年下降了近10个百分点；1987、1988、1989三年，上解中央的收入所占比重分别为34．7%、30．2%和27．7%。
通过对1991年财政收入增量分配的分析，我们就会进一步认识到中央财政宏观调控能力不断下降的内在原因。1991年，全国财政收入2701亿元(不含债务收入和列收列支收入)，比1987年增加876亿元，其中，由中央本级组织的收入增加201亿元，占22．9%；由地方财政组织的收入增加674亿元，占77．1%。在地方增收的674亿元收入中，按体制应上解中央38．3亿元，仅占地方增收额的5．7%，由于对江苏、安徽两个受灾省减免上交，中央从地方收入增量中实际所得为18亿元，所占比重不到3%。如果把中央增收额同地方按体制应上解中央的增收额加起来，即得到按包干体制中央应得收入增量为239．3亿元，只占全国财政收入增量的27．3%。如扣除两省减免上交的因素，中央实得增量为219亿元，只占25%。由于我国处于社会主义初级阶段，财政需求过旺、供给不足的矛盾将长期存在，存量分配格局的刚性很强，中央只能从增量分配中寻求宏观调控的主动权。但是，上述情况表明，在包干体制下，中央只能处于被动地位。
或许有人要说，如果把地方上解的递增比例提高一些，问题不是迎刃而解了吗?但事情并不简单。由于地区之间财力差别较大，统一提高上解递增率，一些地区难以承受；如果将各地区分成许多个档次，又会影响体制的统一性，而且，上解多的地区也不愿接受。出现这种困难的原因在于缺乏合理界定中央和地方分配关系的统一标准。因为没有标准，才出现了包干制，而包干制下讨价还价、包盈不包亏，也还是因为没有标准。实行承包制，实际上是用不规范来医治不规范，其结果仍然是不规范。因而，建立一套规范、合理的财政体制，逐步消除包干体制的弊端，成为90年代财政体制改革的重大课题。
1992－1993年，我们选择辽宁、沈阳、大连、武汉、青岛、天津、重庆、新疆和浙江9个地区，进行分税制财政体制试点。
二、分税制试点方案的主要内容
分税制试点体制的基本原则是：存量不变，增量调整。即在确保地方既得利益的前提下，通过财政收入增量分配关系的调整，与原体制相比，中央财政多得一些收入。
(一)收入划分
分税制试点体制将各种收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入三部分。
中央财政固定收入包括：关税和海关代征的产品税、增值税、工商统一税，烧油特别税，特别消费税，专项调节税，外资、合资海洋石油企业的工商统一税、所得税，烟酒提价税收及专项收入，中央基建贷款归还本息收入，中央所属国有企业的所得税、调节税、上缴利润和政策性亏损补贴，中央部门所属的外商投资企业和外国企业所得税，铁道部、各银行总行和保险总公司的营业税，债务收入以及其他应属于中央的收入。
改变原石油部、电力部、石化总公司、有色金属总公司所属企业产品税、增值税、营业税实行中央与地方“七三”分成的办法，将其并入一般产品税、增值税、营业税中，实行新的中央和地方分成办法。
地方财政固定收入包括：农牧业税，城市维护建设税，车船使用税，房产税，屠宰税，牲畜交易税，集市交易税，契税，奖金税，印花税，筵席税，农林特产农业税，地方国有企业所得税、调节税、上缴利润和政策性亏损补贴，集体企业所得税，外商投资企业和外国企业以及地方部门所属的外商投资企业和外国企业所得税，城乡个体工商业户营业税、所得税，私营企业所得税，个人所得税，个人收入调节税，国有企业工资调节税，地方基建贷款归还的本息收入，盐税，工商税收税款滞纳金、补税罚款收入，固定资产投资方向调节税以及其他收入。
中央和地方财政共享收入包括：产品税，增值税，营业税，工商统一税，资源税。分享比例分为两档，少数民族地区，实行中央和地方“二八”分享，其他地区一律实行“五五”分享。
(二)支出划分
基本维持原状不变。即：
中央财政支出包括：中央统管的基本建设投资，挖潜改造和新产品试制费，简易建筑费，地质勘探费，支援农业支出，国防费，武装警察部队经费，人民防空经费，对外援助支出，外交支出，以及中央级的农林水利事业费、工交商部门事业费、文教科学卫生事业费、行政管理费、公检法支出、国内外债务还本付息支出、中央负担的价格补贴支出及其他支出。
地方财政支出包括：地方统筹的基本建设投资，地方企业的挖潜改造和新产品试制费，简易建筑费，支援农业支出，城市维护建设费，地方农林水利事业费、工交商部门事业费、文教科学卫生事业费、行政管理费、公检法支出、民兵事业费、价格补贴支出及其他支出。
由中央掌管的专项支出，包括特大自然灾害救济费，特大抗旱和防汛补助费，支援经济不发达地区发展资金，边境建设事业补助费，粮油加价款等，这些支出由中央财政统一管理，实行专案拨款，不列入地方财政支出包干范围。
(三)上解和补助的核定
分税制试点体制以1989年为基期年，即以1989年财政决算数为基础进行测算。按照上述收支范围，凡地方财政固定收入加上分享收入大于地方财政支出基数的，一律按收大于支的差额5%递增上解；凡地方财政固定收入加上分享收入小于地方财政支出基数的，由中央财政就差额部分给予定额补助。同时，对少数民族地区给予适当照顾。
按照保既得利益的原则，试点体制的基期年应是1991年，也就是说应以1991年的财政决算数为基础进行测算。基期年提前两年，主要目的是避免地方在基数上做手脚，但这样会减少地方的支出基数，为此，对基期时间差作了技术处理，适当调增了试点地区的支出基数。另外，为解决谁先试点谁吃亏的问题，采取了两个办法：一是基数照顾。对上交地区，适当调减上交数；对补助地区，适当调增补助数；二是全面实行分税制前，试点地区因体制转换减少的财力，由中央财政补足，保证试点地区不吃亏。
(四)相关政策
1．实行固定比例分成的收入和专项收入，继续执行现行办法；
2．外贸企业出口退税由中央和地方共同负担，其中，中央财政负担80%，地方财政负担20%，年终单独结算；
3．为了控制烟酒的盲目发展，把卷烟和酒的产品税分成办法，由现行的环比增长分成改为定比增长分成，增长分成比例不变。定比的基数按1991年实际征收额核定。
按照中央对省分税制试点的基本原则，各试点地区很快制定并落实了省对地区、市、县的体制办法。省对下的体制办法与中央对省的办法基本一致，有的地区作了一些调整。各试点地区都没有集中地、市、县级产品税、增值税和营业税。各地在收入划分上的调整主要有：天津市将资源税集中在市本级，固定资产投资方向调节税、车船使用税、房产税、城建税等，也作为市本级收入；辽宁省省本级集中了七大户的产品税、增值税和营业税；浙江省将共享收入分享比例分为四个档次，分别实行七三、四六、五五、六四和分享办法；青岛市将个体税收也作为共享收入；新疆维吾尔自治区将中央下划的四部门产品税、增值税和营业税集中在自治区本级。
三、分税制试点的意义和作用
分税制试点体制的意义和作用主要表现在以下三个方面；
首先，试点体制扩大了地方固定收入的范围，调动了地方组织收入的积极性。除包干体制划作地方固定收入的13种“小税”外，分税制体制将农牧业税、地方国有企业所得税、集体企业所得税、外资和地方中外合资企业所得税等共15项收入划作地方固定收入。由于固定收入增长部分全留地方，地方培养财源、组织收入的积极性相应提高。
其次，有利于财政收入的快速增长和中央、地方分配关系的合理调整。试点体制把税源大、增长快、稳定性强的产品税、增值税、营业税等流转税作为共享税，调动了中央和地方两个积极性。地方不仅关心地方企业的税收增长，而且还会关心中央企业的税收增长，从而形成了一个广辟财源、减少流失的内在约束和激励机制，以过去实行总额分成的地区来讲，效果尤为明显。这些地区原来采取退库减收的办法减少上交，试点后是千方百计增加收入。天津市加快价格改革的步伐，肉蛋等价格全部放开，并加强管理，减少损失，控制亏损的增长；青岛、大连等地也都在肉蛋菜、煤气、自来水、民用煤等价格调整方面有了大的进展。由于分税后中央可以在财政收入的增量分配中多得一部分财力，所以，试点体制可以收到做大“蛋糕”和分好“蛋糕”双重功效；
再次，试点体制在抑制地区封锁和盲目建设方面具有一定的作用，从而有利于社会资源的优化配置和产业结构的合理调整。流转税“五五”分享，地方盲目发展高税率产品和盲目追求产值、速度的冲动有所减弱。由于所得税仍按隶属关系分配，地方政府会把工作重点放到切实提高企业经济效益上来。这对国民经济的健康发展是十分有利的。
四、分税制试点体制存在的问题
由于各方面条件的限制，试点体制也存在诸多不足。最根本的问题是，试点体制只是借鉴了实行分税制国家按税种划分收入的形式，而尚未体现规范的分税制的实质。规范化分税制的实质在于：在合理划分政府事权的基础上确定各级政府的支出范围；按税种划分收入，并保证中央“多收”；中央对地方实行统一规范的转移支付制度，实现政府财权与事权的统一以及中央政府有效的宏观调控。其中必须贯穿一个原则，即公平与效率。所谓公平，简单地讲，就是使国民在同等税负的情况下，同等享受社会公共服务。所谓效率，就是促进社会资源的优化配置。因此，试点体制并不是典型意义上的分税制，准确地讲，只能称作分税包干制。具体而言，试点体制存在以下不足：
一是由于行政管理体制改革滞后，各级政府的事权划分不清，财权和事权不能协调统一；
二是企业隶属关系仍然没有打破，不利于政府职能和企业经营机制的合理转换。由于合资企业、企业集团等不同经济形式和不同经营方式的出现，按隶属关系划分企业收入的做法，还会带来具体操作上的一些问题；
三是上解和补助数额的确定，不符合公平和效率的原则。规范的分税制下，应当按收入能力确定标准收入，按均等化的支出需求确定标准支出，然后，按某一地区标准收支的差额，确定上解或补助的数额。而我国分税制试点体制的情况是，地方财政收入的核定仍然沿用基数法，财政支出采取按既得财力核定的办法，实际上也是一种基数法，在此基础上确定上解或补助，保了地方的既得利益，同时，强化了不合理的分配关系，苦乐不均的问题还将长期存在，从而严重地制约了地区间的均衡发展：
四是分税制试点是在现行税收体制的基础上进行的，由于税收管理体制尚需进一步改革和完善，所以，试点体制带有较大的不确定性，很难做到在理顺国家与企业分配关系的基础上，合理界定中央政府和地方政府间的财政分配关系；
五是共享税种设置过多，不利于财政分配关系的明晰化。单从按税种划分收入的角度来讲，带有较大的不彻底性。
尽管如此，同包干体制相比，分税制试点仍然是利大干弊、得大于失，它从一定程度上减少了包干体制造成的一些消极后果，同时，为全面进行分税制改革积累了经验。分税制试点结果表明，实行分税制，按税种划分中央和地方的收入范围，有利于清晰、合理地界定中央和地方的分配关系，有利于抑制“两个比重”的下降，逐步提高中央财政的宏观调控能力。更重要的是，分税制作为一种市场经济国家的通行做法，一旦在我国全面推广使用，并逐步走向规范化，必将有力地促进社会主义市场经济的发展。所以，分税制应当作为我国财政管理体制的改革方向。