澳门政制特征

出处：按学科分类—政治、法律 河南人民出版社《澳门手册》第90页（2240字）

澳门公共行政组织架构图

葡萄牙1974年“四二五”革命后，澳门政治生活出现了根本性转变。1976年，《澳门组织章程》和《葡萄牙共和国宪法》先后颁布，为澳门现行政制铸定了基本模式。1979年2月8日，中葡两国正式建交，澳门作为“葡管中国领土”的政治地位得以明朗。葡萄牙通过《澳门组织章程》增强澳门自治能力时，既要比较全面地顾及澳门整体社会利益，又要强化葡萄牙主权机构对澳门的宏观调整能力，因此，必然与根深蒂固的本地葡人保守势力产生矛盾和摩擦。1976年至1984年第一、第二届澳门立法会运作期间，立法会主要由土生葡人控制并维护其传统利益，与代表葡萄牙主权机关的总督产生几乎不可调和的权争和冲突，最后导致高斯达总督在1984年初要求解散立法会，这实际上是澳门现行政制创立和逐步成熟的必经过程。尽管高斯达的提议至今仍有争议，但不可否认的是，其结果是澳门民主政治的进一步开放和澳门华人居民对社会公共事务的更多的参与，客观上为政制发展排除了一些障碍，为澳门政制的现代化创造了必要的条件。始料不及的是，它也为1988年《中葡联合声明》生效后的澳门政治行政过渡奠定了初步基础。但澳门居民的参政意识和程度并不高。虽然部分立法议员和市政议员由直选和间选产生，在某种意义上直接、间接参与政治决策，但无论从登记选民数目还是投票率来看，市民在各决议机关的代表性及其影响决策的能力都是有限的，市民的意愿也不能完全得到反映。澳门主权既非人民拥有，亦非由人民行使，澳督不是由选民推举，也毋需向立法会负责，且立法会也不是百分之百的民意代表机构，处于自治增加但主权与治权仍然分离的状态。因此，不能用典型的西方民主政治制度即三权分立理论来分析澳门的权力结构和组织。澳门仅是一个公权法人，在不抵触《葡萄牙共和国宪法》和《澳门组织章程》的原则以及尊重这两个根本大法所规定的各项基本权利、自由及其保障的情况下，享有行政、经济、财政及立法自治权。虽然澳门是葡管中国领土，但《葡萄牙共和国宪法》仍部分地在澳门地区生效。该宪法确定澳门在葡萄牙政治法律体制中的地位以及澳门自我管治机构与葡萄牙主权机关的关系：(1)澳门地区由适合其特殊情况的章程，即《澳门组织章程》进行管理；(2)葡萄牙国会负责通过对《澳门组织章程》的修订，但任何修改动议均应由澳门立法会或总督提出。通过修章建议时，应征询总统的咨询机关——国务委员会的意见；若国会对修章建议有改动，总统须获澳门立法会或总督同意后才能颁布有关的修章法例。(3)由总统负责依《澳门组织章程》的有关规定处理澳门事务。澳门内部政治行政的组织和运作以及财政制度、公务员制度等，由《澳门组织章程》规定制度和规范。按照这个章程，澳门地区本身的管治机关有总督和立法会，分别行使行政和立法权。但总督和立法会都不完全拥有自主权，分享澳门主权职能的还有葡萄牙多个主权机构——总统、国会、政府和法院。葡萄牙宪法赋予总统处理澳门事务的权力，由总统任免澳门总督和解散澳门立法会，而通过和修订《澳门组织章程》和《澳门司法组织纲要法》的权力则归葡萄牙国会。澳门葡籍公民可以参加总统和国会选举的投票，但国会却没有留给澳门的议席；澳门对修改本身组织章程，只有动议权和被咨询权而没有实质的参与。葡萄牙宪法将管辖澳门的权力交给总统，但与中国政府签署《中葡联合声明》的却是葡萄牙政府。因此，葡萄牙政府在确保澳门平稳过渡等方面负有重大责任。在过渡期内，葡萄牙政府对澳门的管理有直接的参与。澳门地区拥有本身的自治且适应澳门特征的司法组织。《澳门司法组织纲要》已于1991年6月由葡萄牙国会通过，总督在法定期限内完成有关补充立法后，已正式生效。《澳门司法组织纲要法》生效前，澳门司法机关仍为葡萄牙司法系统的组成部分。生效后至葡总统向澳门法院授予完全和专属审判权之前这段时间内，终审权仍在里斯本，澳门司法制度仍未真正自治。澳门目前两个本身管治机关——总督和立法会行为的合宪性均由葡萄牙宪法法院裁定，而总督和政务司行政行为的合法性则由葡萄牙最高行政法院裁定。因此，澳门的政制特征为：(1)澳门作为葡管中国领土，并非政治实体，也没有完全的民主政制。1979年中葡建交后，主权与治权分离的政治法律地位得到确认，在某种意义上，葡萄牙获得中国正式“授权”代行管理澳门的权力。(2)澳门的政治制度独一无二，虽然总督地位突出，但并非美国式的总统制，也非葡萄牙式的半总统制；立法会虽有民主选举成分，但并不完全，也没有制约总督的政治优势。(3)澳门享有较高程度的自治，但对葡萄牙主权机关特别是司法系统仍有一定的依赖性。《葡萄牙共和国宪法》部分地适用于澳门。(4)《澳门组织章程》1976年实施以来，经过多次修改，已基本上适应澳门现实状况。澳门总督与立法会的职责权限划分也相对较为清楚，政制运作日趋协调和成熟。(5)澳门行政管理现状是典型精英共识政治的结果。虽然本地社会不是无条件支持政府，但基本上接受其管治。居民只要求在其认为应该干预的领域的施政取得起码令人满意的效果，“并不强求也不期望政府的施政似在那些反对派组织良好、准备随时取而代之的民主国家那样取得最佳的效果”。(6)由于重大决策不取决于居民，澳门居民尤其是华人社会的政治意识与参与程度偏低，对政制的组织运作关心认识不足。近年，尤其是进入过渡期后，这种情况有所改变，当家做主的意识有所增强。