全国人大法律委员会关于《中华人民共和国城市房地产管理法(草案)》审议结果的报告

出处：按学科分类—政治、法律 中国民主法制出版社《中华人民共和国现行法律文献分类汇编上册》第1866页（4073字）

全国人民代表大会常务委员会：

八届全国人大常委会第七次会议对城市房地产管理法(草案)进行了初步审议。会后，法律委员会和法制工作委员会将草案印发各省、自治区、直辖市、中央有关部门，邀请中央和北京市有关部门和专家座谈，并到安徽、江西、天津、上海、深圳调查征求意见。法律委员会于1994年6月16日、17日、23日召开会议，根据常委会委员、全国人大财经委员会的审议意见和各地方、部门、专家的意见，对草案进行了审议。法律委员会认为，为了加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，保护国有的房地产，促进房地产业的健康发展，制定本法是必要的，草案基本上是可行的。同时，提出以下修改意见：

一、草案第三条规定，国家实行城市国有土地使用权和土地上的房屋等建筑物及其附着物所有权的主体一致，即房地产权利主体一致的原则。有些委员、地方和专家提出，这一规定涉及物权的重要内容，可以不在本法中规定，而在物权法中研究规定。因此，建议删去这一条。

二、有些委员和部门提出，对每年用于房地产开发的国有土地，应实行总量控制。因此，建议增加规定：“县级以上地方人民政府出让国有土地使用权用于房地产开发的，须拟订年度出让国有土地总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。”(草案修改稿第十条)

三、草案第七条规定，“国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合，管理全国房地产工作。”有些委员和地方提出，房地产本身具有房、地不可分的特点，实行房、地分管容易造成部门扯皮，又不方便群众，建议在房地产管理体制上有所突破，实现房地产由一个部门统管。有些部门提出，草案第七条规定涉及到政府机构的职权划分，已由国务院反复研究确定，建议不作修改。鉴于有关方面意见不一致，法律委员会建议维持草案第七条的规定，并增加一款，作为第二款：“县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。”(草案修改稿第六条第二款)

四、草案第九条规定，“集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可出让。”根据有的委员的意见，建议将这一条修改为：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”(草案修改稿第八条)

五、草案第十二条规定，“土地使用权出让，分别采取拍卖、招标方式；在特定情况下，除由国务院批准的外，按照国家规定的批准权限，经有批准权的人民政府的上一级人民政府批准，也可以采取协议方式。”“商业、旅游、娱乐和别墅用地，应当采取拍卖、招标方式。”有些地方、部门提出，当前以拍卖、招标方式出让土地使用权的，数量很少(据统计全国还不足1%)，绝大多数采取协议方式；不少地方因不具备招标、拍卖方式出让土地使用权条件，还未采用过。草案规定只有在特定情况下经批准才可以采取协议方式；商业、旅游、娱乐和别墅用地都应当采取招标、拍卖方式，难以行得通。对用协议方式出让土地使用权的，应当加强对协议的地价管理。因此，建议将这一条修改为：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协商的方式。”“商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协商的方式。”“采取双方协商方式出让土地使用权的出让金不得低于国家规定的最低价。”(草案修改稿第十二条)

六、草案第十三条规定，“土地使用权出让最高年限按照下列用途确定：(一)普通标准住宅用地70年；(二)工业用地50年；(三)教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；(四)商业、旅游、娱乐和别墅用地40年；(五)综合用地或者其他用地50年。”有些地方、部门提出，草案这一条关于各类用地的土地使用权出让最高年限的规定尚需进一步研究。法律委员会认为，土地使用权出让的最高年限，可以由国务院根据实际情况规定，可以不由本法规定。因此，建议将这一条修改为：“土地使用权出让最高年限由国务院规定。”(草案修改稿第十三条)

七、草案第二十三条第二款规定，“本法施行前城市国有土地上的私有房屋用地，其土地使用权视同划拨方式取得；但是，依法通过出让方式取得土地使用权的除外。”有些委员和地方提出，按照这一规定，城市私有房屋在转让时都要补交土地使用权出让金。城市私有房屋问题比较复杂，有各种不同情况，有华侨以及其他海外人士在建国前后购置的房产，也有城市居民世代相传的私有房屋。一律简单规定视同划拨方式取得，并在转让时还要补交土地使用权出让金，会带来一些问题，还需进一步研究。因此，法律委员会认为，本法对此可以不作规定，建议删去草案的这一规定。如果需要，可以先由国务院制定行政法规，区别不同情况，加以处理。

八、草案第三十一条规定，“设立房地产开发企业，应当符合法律、行政法规规定的条件，并经县级以上地方人民政府规定的部门资质审查合格，向工商行政管理部门申请领取营业执照，方可开业。”有些部门、地方同意这一规定，认为在目前我国房地产市场发育还不太成熟的情况下，对设立房地产开发企业还需要实行资质审查，即在工商登记之前须经过有关主管部门的审查。全国人大财经委员会和有些部门、地方认为，对设立房地产开发企业实行主管部门资质审查，不符合发展社会主义市场经济的要求，主张实行登记制。考虑到改革方向并与公司法相衔接，法律委员会建议在本法中明确规定设立房地产开发企业应当具备的条件，实行登记制，将这一条修改为：“房地产开发企业是以营利为目的，从事房地产开发和经营的企业。设立房地产开发企业，应当具备下列条件：(一)有自己的名称和组织机构；(二)有固定的经营场所；(三)有符合国务院规定的注册资本；(四)有足够的专业技术人员；(五)法律、行政法规规定的其他条件。”“设立房地产开发企业，应当向工商行政管理部门申请设立登记。工商行政管理部门对符合本法规定条件的，应当予以登记，发给营业执照；对不符合本法规定条件的，不予登记。”“设立有限责任公司、股份有限公司，从事房地产开发经营的，还应当执行公司法的有关规定。”“房地产开发企业在领取营业执照后的一个月内，应当到登记机关所在地的县级以上地方人民政府规定的部门备案。”(草案修改稿第二十九条)

九、草案第四十九条规定，“商品房预售的，商品房预购人不得将未竣工交付使用的预售商品房再行转让。”对草案的这一条规定有不同意见。有些地方、部门提出，商品房预购人将购买的未竣工的预售商品房再行转让，有利于搞活房地产市场，应当允许。有些委员和部门提出，这样做可能导致房价上涨，影响房屋使用人的利益，应当禁止。法律委员会认为，是否禁止商品房预购人将购买的未竣工的预售商品房再行转让与房地产市场的发育情况有关，可以由国务院根据实际情况作出规定。因此，建议将这一条修改为：“商品房预售的，商品房预购人将购买的未竣工的预售商品房再行转让的问题，由国务院规定。”(草案修改稿第四十五条)

十、草案第五十九条规定，“房屋所有权人将其房屋租赁，应当经房产管理部门批准。”根据全国人大财经委员会和有些地方的意见，建议删去这一条。

十一、草案第六十二条规定，“房屋租赁期限届满，承租人应当返还房屋；需要继续租用的，应当在租赁期限届满前3个月提出，经出租人同意，重新签订租赁合同。”“公有住宅用房的出租人，在租赁期限届满前需要收回房屋的，应当为承租人妥善重新安置住宅用房。”“其他经营性房屋和私有房屋的出租人，在租赁期限届满前需要收回房屋的，应当事先征得承租人同意，并负责赔偿承租人由此遭受的损失。”“租赁期限未届满，出租人转让房屋的，在同等条件下原承租人有权优先购买。”有些委员提出，目前我国广大职工的住房基本上是公房，实际上没有租赁期限的限制，草案的这一条规定目前难以行得通，需要在住房制度改革中逐步解决，本法可先不作规定。因此，建议删去这一条。

十二、根据全国人大财经委员会和有些地方、部门的意见，建议在法律责任一章中增加三条规定：

1．“违反本法第十条、第十一条的规定，擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发的，由上级机关或者所在单位给予有关责任人员行政处分。”(草案修改稿第六十四条)

2．“违反本法第五十八条的规定，未取得营业执照擅自从事房地产中介服务业务的，由县级以上人民政府工商行政管理部门责令停止房地产中介服务业务活动，没收违法所得，可以并处罚款。”(草案修改稿第六十九条)

3．“没有法律、法规的依据，向房地产开发企业收费的，上级机关应当责令退回所收取的钱款；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分。”(草案修改稿第七十条)

此外，还对草案作了一些文字修改。

草案修改稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议全国人大常委会审议通过。

草案修改稿及以上意见是否妥当，请审议。