Federalism

出处：按学科分类—政治、法律 法律出版社《牛津美国法律百科辞典》第244页（7623字）

这可能是美国宪法的制定者在政府统治技巧方面的主要贡献。在1787年以前，政治思想家们认为不可能由两个政府同时对同一群人进行直接的统治。主权被认为是不可分割的，同时，分割权力也是不可行的。这些制定者们却将“主权的原子分裂开来”(U．S．Term Limits v．Thornton，1995)，创立了一套具有两个层级的、强大的、有代表性的并且是独立的政治权力体制——联邦政府和州政府。

联邦制已经深深扎根于美国的法律、政治和文化之中。我们拥有的法律制度并非只有1种，而是51种，因为各州在国民社会的各个核心组成部分——合同、侵权、财产、刑事、家庭关系、公司法、职业规范等方面，采用的是各州自己制定的规则。我们的政治制度也并非只有1种，而是51种。各州的政党组织和联邦的政党组织往往仅有一壁之隔。州选官员就诸如教育、治安、公共健康、交通运输、经济发展这类重要问题可以独立制定并执行其政策。我们不仅仅称自己为美国人，而是进一步称自己为佛蒙特人、弗吉尼亚人、爱达荷人、得克萨斯人等。同时，我们忠实于各自所属的州，并具有各州所独有的社会、文化、政治价值观，且随时会反映出来。

尽管联邦制已经深深扎根于我们的政治和法律制度中，但“联邦政府和州政府之间的紧张状态依旧。只要我们的体制存在一天，也许这将始终继续”(McCulloch v．Maryland，1817)。权力在联邦政府和州政府之间流动，而就法院所扮演的解决联邦和州之间冲突的角色的争议，还依然在激烈进行中。

联邦制和宪法 美国的联邦制包含了两个层级的政府，每个层级对同一群人都享有独立的管辖权。中央政府，或者称“联邦政府”，通常被认为是上一层级的政府。这可能是由于其管辖范围包含了各州的所有领土，也可能是因为其权力源自于美国宪法的第4条，即“最高条款”。但联邦政府并不总是比州政府高一层级。相反，根据宪法规定，两者是平等的，在其各自管辖领域内是至高无上的，且各有其享有至高无上权力的领域。

联邦政府并非州政府的傀儡。联邦官员是由选民直接选出的，而不是州政府选出的。总统和副总统则是由一个选举团选出的，尽管长期以来的实践都是由选举人来选举选举团的成员。根据最早通过的宪法的规定，确实是由州立法机构来选举美国的参议员的，但自从第十七修正案获得批准之后，参议员改由公民直选。至于众议院的成员，则一直是由大众推选的。

反过来，州政府也并非联邦政府的傀儡。每个州的州政府是根据其本州自行制定并通过的州宪法所成立的，其领导者是由本州的选举人选出的。各州无须联邦宪法或联邦政府授权，即可修订或更换其宪法、制定法律，收取自己的财政收入。州宪法可以与联邦宪法不冲突，实际上也是如此。例如，许多州的宪法授权选举人设立立法机构，规定了法官的选举和行政事项的否决权，并要求有公共教育权的规定。

宪法将联邦政府和州政府联系到一起，正如把两者区分开一样。州是联邦政府的基本组成单位，代表大会的众议员选区是在各州中产生的。参议员是由各州选举出的，而总统是由各州选举人选定的选举权人组成的选举团推选出的。宪法修正案要求必须要得到特别多数(3／4)的州批准。反过来，宪法也保护了各州领土的完整，并保证它们的共和政体，使它们免予外来的侵犯和国内的暴乱。宪法确认各州将在国家的治理中发挥重要作用。在列举联邦政府的各项权力时，宪法认定各州对在联邦政府权限范围以外的领域负有职责。第十修正案确认：“那些宪法没有授予的，同样也并未禁止各州享有的权利，将分别保留给各州或人民。”作为美国这个国家的最高法律，宪法对州政府和联邦政府具有同样的约束力。

宪法授予联邦政府专有的国防、外交、货币流通及禁止各州征收进出口税的职权。除此以外，对联邦和各州的作用未做多大区分。在大部分地区，尤其是那些关于州际和涉外商业往来的法规，在宪法授权联邦可以进行的活动范围内，州政府仍然可以继续行使职权。如果州法律与联邦法律发生冲突，使得联邦政府不能行使宪法授权的某项职权，根据“最高条款”的规定，联邦法优先。但如果并没有与之相冲突的联邦法律，则各州可以对商业活动制定法律来加以调整。

宪法同样也对州和其公民的关系以及各州与其他州的公民的关系作出调整。第十四修正案保障了正当程序和法律的平等保护，约束着各州法律对其公民的规定。同样，第4条规定的特权和豁免，要求各州尊重其他州公民的权利。

最高法院的作用 长期以来，最高法院一直起着调停联邦制冲突的作用。关于“纵向联邦主义”，即对联邦和州权力的相对范围的争论，最高法院已经在努力使联邦政府免受各州的干涉，例如，曾经有一个州试图对联邦机构征税(McCulloch v．Maryland，1819)，同时也阻止联邦政府的越权行为。其核心问题在于美国宪法的“商业条款”所规定的联邦政府的权限。在19世纪的大部分时期直至20世纪，最高法院都在尝试通过将“商业”的定义限定为货物的有形转移，来限制联邦的权力。在这个所谓的“双重联邦主义”时代，最高法院将诸如生产、农业领域视为在州的管辖之内，不受联邦法规的调整。这些判决是颇有争议的，常常会遭到批评，尤其是当其判决限制了联邦政府管理日益全国化的经济能力或者致力于大萧条所带来的全国性经济和社会影响时。

在20世纪30年代，最高法院的态度有了很大的变化，放弃了双重联邦主义，而采用了更为宽泛的“商业”定义。国会可以管理那些间接影响到州际商业和事务的州内贸易，以及那些作为个体对商业影响不大但总和在一起时对国民经济有一定意义的问题。从20世纪30年代中期到90年代，最高法院在很大程度上已经把分配联邦和州之间权力的角色让渡给了国会。在那段时间里，最高法院只扮演过一次这样的角色。那次，它通过使州及地方政府的基本职能免受联邦的工资和工时规定的限制来限制联邦政府的权力。但它又马上得出结论，认为在司法上并无一个可操作的标准来判断州及地方政府的何种行为是超越其商业职权之上的，故而放弃了其此前的立场。继而，其又欣然接受了赫博特·威彻斯勒(Herbert Wechsler)教授所推崇的着名理论“联邦主义的政治保障”(参见《哥伦比亚法律评论》1954年第54期，p．543)，认为应由宪法，而不是司法复审，来保护各州在国家政治进程中的利益。

但在20世纪90年代时，最高法院又有勉强多数的人认为应对国会施以联邦主义的限制。在一系列个案中，法院认为，联邦政府无权要求州和地方政府执行联邦的政策，国会即使是在提出要求履行其联邦所赋予之权利的诉讼中也没有废除州的主权豁免权的权力。最重要的一点是，最高法院对国会支配私人行为的权力施加了联邦主义的限制，使联邦法律中规定在学校周围一定范围内携带枪支的行为，为非法的条文归于无效，并规定了对因性别所导致之暴力行为的受害者提供联邦民事救济措施。最高法院发现这些措施本质上是与商业无关的，因而不受宪法“商业条款”的限制。

尽管最高法院的这些判决对联邦政府的行为起到了外在的限制作用，但它并未改变其此前作出的扩展了“商业”之定义的那些判决，且承认联邦政府可以将其资金用于促进公共福利的明确权力。时至今日，关于联邦政府或州政府是否应对诸如医疗保健、福利、商业管理之类的经济和社会问题加以影响这个问题，主要还是须在政治领域解决，而不是由宪法进行强行规定。

最高法院涉及“横向联邦主义”(指强调州与州之间的合作与竞争的关系)的角色，即各州就州际贸易问题产生的冲突，没有引起太多争议，但却同样重要。从19世纪开始，在“休眠的”或“消极的”商业条款这一概念的发展过程中，最高法院认为尽管该条款的措辞表明同意授权国会，即使没有全国性的立法，它同样也可以视为对各州行为的约束。最高法院同时也废除了那些对州际和州外贸易构成歧视的州立法律以及规定货物、自然人和商业跨界移动的法律。最高法院的判决无疑为一个全国性的国内共同市场的形成提供了一个法律框架。

最高法院同时还通过利用第十四修正案来保护公民的政治和民事权利，以免受到州的侵犯来促进联邦主义的形成。各州及地方的立法组织的结构、刑事审判、公共教育及土地开发使用，很大程度上是各州自己管辖的事项，但各州在这些领域的自治权受到最高法院判决的约束。当最高法院认为某一问题已经影响到宪法赋予的权利时，它就会将该项权利国有化，同时削弱各州的管理权限。

联邦和州之间的平衡 最初是各州控制着联邦体系。詹姆斯·麦迪逊在写《联邦党人文集》时，注意到了联邦的权力是“很少而且有限的”，主要限定于“外在目标，如战争、和平谈判和对外贸易”。而各州则对“所有与人们的日常往来、生活、自由、财产有关的，以及与国内秩序、发展和国家繁荣有关的事项”，均有权处理(《联邦党人文集》，p．45)。联邦政府仅在和平时期在国内生活中能起到一点有限的作用，大部分的政府职能由各州和地方政府行使。直至1927年，联邦政府的支出在所有国内政府部门的开支中仅占了1／6。与此同时，联邦政府仅能提供少量的服务项目，在国内各项活动的管理上也只是偶尔参与。

经历过罗斯福新政、第二次世界大战和“冷战”以后，联邦政府在收入保障、社会福利、经济稳定、国防方面承担了主要职责。这些职责对其而言既是新的，也是代价不菲的。在运输、信息、通信上的新技术，促使全国新经济的产生，使得个人的行动更加容易，并对新出现的全国性政治文化起到了一定作用。对公民和政治权利、贫困问题、环境恶化的进一步认识，促使人们要求国家采取行动，正视这些问题。许多州政府的立法机构是经过不公正地重新划分选区，以偏向城市的利益或者排除少数民族选举人的。它们通常被指责为过时，与时代所关注的问题脱节。联邦政府的作用在迅速增强，尤其是在20世纪六七十年代的时候。

但在20世纪最后10年中，州的权力得到了恢复。这部分是因为联邦的干预，例如一人一票原则、选举权法案等，促使各州成为其各自公民在政治上的代表，并对他们负责。与此同时，各州的创新之举改变了其办事机构的管理能力。于是各州重又开始在政策制定、管理、提供公共服务等方面占据主导地位。对联邦政府延伸了的角色所持的怀疑态度，以及因联邦预算赤字而不得不减少开支的行为，也对权力和责任重新向州转移起到一定作用。州和地方政府在全部政府开支中所占比例又开始上升，而且部分联邦计划也逐渐转移给了州政府来进行。

财政的联邦制 自第二次世界大战以来，联邦政府一直是各州财政的主要资助者。联邦政府获取全部税收的70%左右，包括联邦的、州的以及地方的税收。并且，其通过所得税获得了整个财政系统中最有力的收入增长。与此相对照的是，州及地方政府则主要依赖于销售和财产税。这两者不像所得税那样增长得如此迅速。此外，各州的税收来源变化是相当大的，而联邦税基则是全国性的。

联邦财政收入的雄厚基础，对其在管理国内事务中地位的上升起到了实质性的作用。但是，联邦政府显然通常不会利用其资金来取得诸如为穷人提供教育或收入补助等政策性领域的管理权。相反，它向州政府提供资金，让后者来资助自己所感兴趣的计划。此类联邦拨款，其目的可能是实现联邦自身的目标，也可能附带条件和命令，以便控制资金的用途。

这种财政上的联邦制，通过将联邦的资金与州所享有的行政支配和政策制定的自由裁量权相结合，在某种程度上对传统的联邦制度起到了强化作用。另一方面，与联邦资金的联系可以并且已经被利用而使各州服从于联邦政府的议程表。这导致了各州的反感，并且有可能使那些名义上是州或地方政府官员所为，实质上却是联邦政府授权而为的行政决定，应由谁来负责的问题变得难以认定。对州而言更令其困惑的是所谓的“无拨款委托”——联邦政府要求各州负担额外的开支，却没有提供给它们可以支付此类开支的资金。这通常和许可计划有关。

到了20世纪90年代，各州预算中由联邦补助组成的那部分减少了；同时，在许多领域中附带于联邦补助之上的条件也放松了。关于这一点，最出名的例子是1996年的《福利改革法》。该法授予了各州对联邦出资的福利计划享有更为广泛的权力。国会也通过了《无拨款委托改革法案》，这使得要求各州满足那些新的、代价高昂的规定变得更加困难。另一方面，先前已经存在的那些导致该法案产生的委托事项，亦成为一纸空文。许多此类委托是由于对环境质量、防止歧视、工作场所的安全性问题的关注而产生的。尽管有些联邦财政援助的目的不如先前所表现得那么好，联邦的拨款却依旧附带条件和限制。这使得联邦在各州决策过程中起到了虽然间接但却很重要的作用。

联邦制的价值 在20世纪50年代和60年代，关于“州的权利”的保护总是与阻碍美国黑人入学和反对黑人享有政治和公民权利的做法紧紧联系在一起的。与此相似，政府经济规则的反对者大多对联邦政府比较挑剔，而支持州政府。但有关联邦主义的观点，并不总是能与保守——自由主义统一体成为一个整体。当各州对环境保护提出更为激进的主张，或者对医疗保健问题采取行动，或是发动金融改革或同性恋者权利运动时，自由主义者可能会支持州的权力。保守主义者可能会在州试图控制工业时，先发制人，促使州抢先采取行动。

尽管就联邦制产生的冲突，通常与实质性的争端有关，它同样也会产生“价值”的基本问题。联邦的行为对那些寻求管理商业或推动重新分配的人而言更为理想。不仅仅是联邦政府拥有雄厚的税基，州的税收和管理也无可避免地受到州与州之间因纳税性投资、商业和居民竞争的约束。各州都主要依赖于州一级的税收来源，因此他们可能不愿意提高税收或实施新的规章，以免纳税人转到竞争对手那儿去。正如最高法院在认可一项联邦失业保险赔偿制度时记载的，“大多数州未能通过类似计划，很大程度上并非因为缺乏同情。很多是由于害怕而退缩，唯恐一旦对其工业课以此类收费，就可能使自己在经济上，与邻近的州相比处于不利的地位”(Steward Machine Co．v．Davis，1937)。州际竞争对州的税收和商业治理产生了结构性的限制。造成的后果是许多管理方式，无论是经济的或是其他方面的，都可能要求联邦的实质性参与。联邦的行动，在面对诸如州界上的空气和水体质量问题时，亦是必不可少的。

另一方面，州的行为可能会“增加”“公民参与到民主进程中的机会”，并“允许在政府中进行更多的创新和实验”，通过使美国联邦政府参加到对流动人口的竞争中而促使其变得更加敏锐(Gregory v．Ashcroft，1991)。州一级的决策使其政府对不同的需求、爱好及我们这个大杂烩一样的社会处境的反应变得更为灵敏。不同的州对同样的问题可能采取不同的方法，这也反映了各地不同的观点。确实，联邦制导致的许多冲突，尤其是在政治和公民权利领域的，通常会涉及某个问题是应有一个全国统一的标准还是可以留给各州，由它们各自采取不同的、始终反映其在价值观、信仰和阶级上差异的方法自行解决。

联邦制同样也体现了制定者对检验和平衡的考虑。通过创造多个权力中心，联邦制限制了任何单个政府将权力集中到自己手中的可能性。也许联邦制在保护自由方面确有建树，即使它使得协调政府的行动变得更为困难。

如此，联邦的结构为在全国范围内将政治权力联合起来的同时又兼顾各州的偏好、需求和情况提供了一个至关重要的机制，并能够防止内部的州界造成对自然人迁徙和经济生活的妨碍。同时，也利用州界为扩大政治领域决策的参与度和更多的政府对我们共同的问题作出反应提供机会。联邦制通过允许各州在联邦内部制定各自不同的政策，而非对所有问题都强行采取全国一致的解决办法，避免了某些冲突。但同时，联邦制又在不断地因种种问题而导致冲突，比如哪些问题应由联邦政府解决，哪些问题应由各州自己解决，如果联邦和州的意见不一致应该怎么办。联邦制的这些冲突，也是美国民主自治的核心内容。

【参见“Government，United States(美国政府)”】

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——Richard Briffault